I OSK 73/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 323/10 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 323/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: wnioskiem z dnia 7 lipca 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. zwrócił się do Urzędu Miasta Wydziału Komunikacji w C. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem Z. W. z uwagi na to, iż w okresie od dnia 24 stycznia 2008 r. do dnia 5 grudnia 2008 r. otrzymał łącznie 25 punktów za wielokrotne naruszenia przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], Prezydent Miasta C., skierował Z. W. na kontrolne badanie kwalifikacji w trybie art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy powyższą decyzję wskazując, że w postępowaniu o skierowanie na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami organy administracji nie są uprawnione do badania oraz kwestionowania prawomocnych rozstrzygnięć stwierdzających fakt popełnienia przez stronę wykroczeń oraz nakładających kary za popełnienie tych wykroczeń. W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ administracji był zatem zobligowany skierować skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Na tę decyzję Z. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez wadliwą wykładnię przepisu art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 130 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.). Skarżący podniósł, że odbył szkolenie, które powinno spowodować zmniejszenie liczby przypisanych mu punktów, a tym samym w istocie nie przekroczył on granicznej wartości 24 punktów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Wyrokiem z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 323/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2010 r. wskazał, że w gestii Policji, nie zaś starosty jako organu administracji publicznej, leży przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie. Sąd wskazał, że starosta nie jest także uprawniony do kwestionowania prawidłowości wynikających z ewidencji wpisów. W konsekwencji nie jest on władny, czego domaga się skarżący, dokonać samodzielnego uwzględnienia (odliczenia) punktów z racji odbycia przez skarżącego szkolenia, dopóki bowiem takiego usunięcia nie dokona Policja jako organ prowadzący ewidencję, dopóty Prezydent Miasta C. jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów przypisaną mu zgodnie z ewidencją z racji naruszeń, których się dopuścił. W ocenie Sądu przepis art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym interpretowany łącznie z art. 114 ust. 1 tej ustawy prowadzi do wniosku, że w okresie, w którym starosta rozpatruje już wniosek komendanta wojewódzkiego policji o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, który to wniosek wskazuje obliczoną liczbę punktów, nie można uczestnicząc w szkoleniu liczby tej zmniejszyć. Tym bardziej – zdaniem Sądu – zmniejszenie takie nie może nastąpić jeśli strona zamiast uczestniczyć w szkoleniu w trakcie otrzymywania kolejnych punktów uczestniczy w nim dopiero – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro zatem nie dokonano takiego odliczenia to Prezydent Miasta C. zobligowany był do wydania decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oraz art. 135 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz 7 i 8, 9 i 11 oraz 77 k.p.a., w związku z art. 114 ust 1 pkt 1 b ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie w stosunku do decyzji organu pierwszej i drugiej instancji wydanych z naruszeniem przepisu postępowania, to jest bez uzasadnienia faktycznego i prawnego, bez uprzedniego rozpoznania całego kształtu okoliczności sprawy i bez wskazania stronie, jakie zdarzenia były podstawą wszczęcia postępowania i wydania decyzji obu instancji; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 135 tej ustawy w związku z art. 107 §1 i 3 k.p.a. i art. 114 ust 1 pkt 1 b ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie w stosunku do decyzji organu pierwszej i drugiej instancji wydanych z naruszeniem prawa materialnego, to jest ze wskazaniem w decyzji pierwszej instancji terminu do którego strona ma obowiązek poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji – pomimo braku ustawowego upoważnienia dla takowego wyrzeczenia w treści decyzji – a pominięciem kwestii tego zrzutu w ogóle przez organ drugiej instancji i utrzymaniu tej wadliwej decyzji w mocy, to jest jako konsekwencja naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię tego przepisu i ocenę, iż organy prawa materialnego nie naruszyły; 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 135 tej ustawy w związku z art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 130 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy oraz art. 7 i 77 k.p.a., i art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie w stosunku do decyzji organów pierwszej i drugiej instancji wydanych z naruszeniem przepisu postępowania, to jest jako konsekwencja błędnej wykładni przez Sąd tych przepisów i uznania, iż organ administracyjny jest związany wnioskiem Komendanta i nie dokonuje jego badania z punktu widzenia spełnienia przesłanek określonych w art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym, a przez to nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy; 4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 141 § 4 i art. 135 tej ustawy w związku z art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 130 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz art. 7 i 77 k.p.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie w stosunku do decyzji organu pierwszej i drugiej instancji wydanych z naruszeniem przepisu postępowania, to jest opartych na zsumowaniu punktów w sposób sprzeczny z treścią art. 130 ust 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, to jest wobec uwzględnienia w sumie punktów, będących podstawą wydania decyzji, pierwszego zdarzenia, od którego liczy się roczny termin wskazany w art. 130 ust 2 tejże ustawy; 5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 141 § 4 tej ustawy w związku z art. 114 ust 1 pkt 1 b ustawy Prawo o ruchu drogowym i art. 130 ust. 1, 2 i 3 tej ustawy oraz art. 7 i 77 k.p.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a i art. 104 k.p.a., poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie w stosunku do decyzji wydanych z naruszeniem przepisu postępowania, to jest opartych na zsumowaniu punktów w sposób sprzeczny z treścią art. 130 ust 3 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym – wobec nieuwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy, to jest nieuwzględnieniu przy sumowaniu punktów, będących podstawą wydania decyzji organu drugiej instancji, faktu odbycia przez stronę szkolenia, które upoważniało do zmniejszenia liczby punktów o 6 — to jest jako konsekwencja naruszenia przez Sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię tego przepisu i ocenę, iż organy prawa materialnego nie naruszyły – bez właściwego uzasadnienia takiego stanowiska przez Sąd; 6) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 141 §4 tej ustawy w związku z art. 114 ust 1 pkt 1 b ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 130 ust 3 i ust 1 oraz ust 2 tej ustawy oraz w związku z art. 97 § 1 ust 4 k.p.a., art. 7 i 77 k.p.a., w związku z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a., poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie w stosunku do decyzji wydanych z naruszeniem przepisu postępowania, to jest wydanej w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zależało od innego prowadzonego postępowania w sprawie – bez zawieszenia postępowania administracyjnego, i przed zakończeniem tego postępowania – co miało wpływ na wynik postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tejże ustawy. Zaś art. 130 ust. 1 ustawy stanowi, że policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kierowca wpisany do ewidencji, o której mowa w ust. 1, może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Zaś z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, ewidencję prowadzi Komendant Wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Komendant Wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy w razie przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego (o czym stanowi § 7 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia). Z powyższego wynika, że przepis art. 130 ust. 1 powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym jednoznacznie wskazuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenie pojazdu. Skierowania takiego w drodze decyzji administracyjnej dokonuje starosta, a w przypadku miast na prawach powiatu – prezydent miasta lub burmistrz. Literalne brzmienie przepisu dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany. Samo rozstrzygnięcie (oraz jego zakres) nie zostało więc pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego – na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji – właściwy organ zobowiązany jest skierować osobę uprawnioną do kierowania pojazdem na sprawdzenie omawianych kwalifikacji. W niniejszej sprawie stan faktyczny został prawidłowo ustalony, bowiem z dokumentów wynika, iż skarżący popełniał wykroczenia i otrzymywał mandaty karne, a przy punktach wpisanych tymczasowo Sądy Rejonowe Wydziały Grodzkie w Częstochowie, Krakowie oraz Zawierciu uznały jego winę, co oznacza, że punkty tymczasowe zyskały status ostateczny. Wskazać należy, że art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. Podobnie brzmi § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, zgodnie z którym, organ prowadzący ewidencję usuwa z ewidencji punkty przyznane na podstawie wpisu ostatecznego, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynął rok, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które liczba punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24 punkty, a w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy - 20 punktów. Z powyższego wynika zatem, że każde naruszenie przepisów ruchu drogowego jest odnotowywane, co oznacza, że pierwsze naruszenie podlega zsumowaniu z punktami naliczonymi za następne naruszenia. W niniejszej sprawie – jak wynika z jej akt – skarżący w okresie od dnia 24 stycznia 2008 r. do dnia 5 grudnia 2008 r. za wielokrotne naruszenia przepisów ruchu drogowego otrzymał łącznie 25 punktów. Wobec tego Komendant Wojewódzki Policji w K. zwrócił się do Urzędu Miasta Wydziału Komunikacji w C. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem przez skarżącego. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że Prezydent Miasta C. był obowiązany skierować skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami. Wskazać należy, że organ kierujący na sprawdzenie kwalifikacji nie ma kompetencji do badania oraz kwestionowania rozstrzygnięć stwierdzających fakt popełnienia wykroczeń. Nie zostały zatem w zaskarżonym wyroku naruszone przepisy art. 114 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo o ruchu drogowym, ani też art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego wskazanego przez organ pierwszej instancji terminu, do którego strona ma obowiązek poddać się takiemu sprawdzeniu kwalifikacji, należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że w myśl obowiązujących przepisów prawa, a także w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma podstaw do nakładania obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji w określonym terminie. Nie ma zatem podstaw do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w decyzji o skierowaniu na taki egzamin. Decyzję bowiem w zakresie określającym taki termin należałoby uznać za wydaną bez podstawy prawnej, co z kolei obligowałoby do wyeliminowania w tej części takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej jednak sprawie za Sądem pierwszej instancji uznać należy, że data wskazana przez organ pierwszej instancji stanowi fragment pouczenia informujący stronę o tym, jakie działania organ podejmie po tejże dacie. Fragment ten aczkolwiek rzeczywiście zbędny, to jednak nie można uznać go za element decyzji, który to element stanowiłby podstawę do stwierdzenia nieważności w tej części rozstrzygnięcia. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.