VII SA/Wa 372/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2010 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z/s w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz 158 § 1 i 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; zwana dalej k.p.a.) oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118, z późn. zm), po wszczęciu na wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...]zlokalizowanej na dachu budynku przy ulicy [...] w [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego, w sposób bezsporny wykazały, że roboty budowlane związane z instalacją masztu kratowego wraz z antenami telefonii komórkowej [...] tj. stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku, zlokalizowanym w [...] przy ul. [...] zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 13 kwietnia 2006 r., do którego inwestor dołączył decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na budynku, zlokalizowanym w [...] przy ul. [...]. Wobec powyższego zgłoszenia, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii cyfrowej zlokalizowana na dachu budynku przy ul. [...] w [...], podlegała jedynie obowiązkowi zgłoszenia i nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż zgodnie z art. 30 ust 1 pkt 3c Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie dokonywania ww. zgłoszenia (tj. w dniu 13 kwietnia 2006 r.), zgłoszenia właściwemu organowi wymagało instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elekromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. W przepisie tym ustawodawca nie ograniczył skali robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola magnetyczne. Organ wskazał, że art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, definiujący roboty budowlane nie określa ich skali a jedynie podaje ogólną definicję. Ponadto zauważył, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego pozwolenia na budową nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Natomiast za instalacją w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) uważa się m.in. zespól stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu (art. 3 pkt 6 lit. b), pod pojęciem zakładu rozumie się zaś jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami (art. 3 pkt 48). W świetle tej regulacji, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stacja bazowa telefonii komórkowej, tj. maszt anteny jako konstrukcja wsporcza oraz anteny emitujące fale elektromagnetyczne instalowane na budynku mieszkalnym, podlegają jedynie obowiązkowi zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że instalacja przedmiotowej stacji bazowej telefonii cyfrowej nie stanowiła budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego do budowli można jedynie zakwalifikować wolno stojące urządzenia techniczne. Przedmiotowa stacja bazowa zainstalowana została na dachu budynku, nie stanowi zatem wolno stojącego urządzenia technicznego, w związku z czym nie może być również zakwalifikowana do budowli. Organ wskazał również, iż roboty budowlane związane z instalacją na obiekcie budowlanym przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną, przepisami BHP oraz obowiązującymi Polskimi Normami. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wobec wykonanych robót budowlanych związanych z instalacją na obiekcie budowlanym przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej w oparciu o skuteczne zgłoszenie z dnia 13 kwietnia 2006 r. - organy nadzoru budowlanego, po wszczęciu postępowania w sprawie badania legalności tych robót budowlanych, zobowiązane były do jego umorzenia jako bezprzedmiotowego. Nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 48, czy też art. 49b ani art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, skoro w przedmiotowej sprawie, umorzenie postępowania nie naruszało prawa w ogóle, to nie może być uznane za rażąco naruszające prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku, Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ powtórzył argumentację przywołaną w rozstrzygnięciu z dnia 3 grudnia 2009r. i po ponownej analizie akt sprawy uznał, że zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1[...]stycznia 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 3 pkt. 1 w związku z art. 7 Prawa budowlanego w związku z § 3 pkt 1 oraz 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez nie zaliczenie przedmiotowej inwestycji do katalogu zawartego w rozporządzeniu; - art. 3 pkt. 6 oraz 49 b ust 1 Prawa budowlanego poprzez bezprawne przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja w całości została zainstalowana na istniejącym obiekcie; art. 6 ust 1 w związku art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 50 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu w związku z art. 29, art. 30 Prawa budowlanego poprzez pominięcie powyższych przepisów; art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż wniosek o wydanie decyzji o rozbiórkę winien zakończyć się umorzeniem postępowania a nie odmową. Ponadto, strona skarżąca wskazała, że organ naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3, art. 105 § 1 k.p.a. nie odnosząc się do dowodów podnoszonych przez skarżące stowarzyszenie, zatem nieznane są przyczyny, dla których odmówił im wiarygodności, co nie pozwala Sądowi na dokonanie oceny stanowiska organu. Strona skarżąca wskazała, że "orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wspiera przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu terenu, który w art. 50 ust 1 określa, iż inwestycje celu publicznego są lokalizowane na podstawie miejscowego planu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Tych ustaleń, mimo że były podnoszone nie dokonał organ i nie uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy". Strona skarżąca stwierdziła też, że "skarga jest konieczna, aby rozstrzygnąć spór prawny pomiędzy Naczelnym Sądem Administracyjnym, a organem, tym bardziej, iż WSA podzielając stanowisko organu automatycznie skompromituje Sąd wyższej instancji". W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Rozpoznając niniejszą skargę, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, tego samego organu - Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu zapadły w nadzwyczajnym trybie postępowania nieważnościowego. Decyzją kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym - organ [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r, znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ulicy [...] w [...]. Przesłanką tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że obiekt nie podlega nakazowi rozbiórki bowiem funkcjonuje legalnie na podstawie zgłoszenia. Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którym ww. decyzje kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym nie są obarczone wadą skutkującą stwierdzenie ich nieważności w trybie przepisu art. 156 k.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z 26 września 2000r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z 5 października 2000r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do umorzenia postępowania wobec bezskutecznego żądania rozbiórki obiektu, który zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane został wzniesiony na podstawie zgłoszenia. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VIISA/WA 802/09). Sąd stoi na stanowisku, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Antena telekomunikacyjna (maszt) wraz z emiterem promieniowania odpowiada definicji instalacji (art. 3 pkt 6 lit. b w zw. z pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), odpowiada więc dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c (na datę zgłoszenia) i podlega zgłoszeniu. Wprowadzenie do Prawa budowlanego art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c stanowiącego podstawę zgłoszenia zamiaru instalacji na obiektach urządzeń zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, pozostaje wyjątkiem od zasady budowy tego rodzaju urządzeń w oparciu o pozwolenie na budowę, która to zasada w pozostałych przypadkach budowy tego rodzaju urządzeń jako wolno stojących, nadal ma zastosowanie. Sąd podkreśla, że w orzecznictwie prezentowane było też odmienne od ww. stanowisko tj, że w przedmiotowych okolicznościach, wymagane jest pozwolenie na budowę, ale fakt ten przemawia za odrzuceniem zarzutu rażącego naruszenia prawa podnoszonego wobec decyzji kontrolowanych w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. Tam, gdzie zastosowanie przepisu wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego nie może być mowy o rażące naruszenie prawa (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2002 r. w sprawie o sygnaturze akt I SA 1506/00). Mając na uwadze powyższą argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.