I OSK 1329/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Op 184/10 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r., II SA/Op 184/10 oddalił skargę S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo przyjęły, iż skarżąca nie spełnia warunków do uzyskania pomocy w formie zasiłku okresowego, bowiem dochód jej rodziny wynosi 2.496,40 zł i tym samym przekroczył kryterium dochodowe rodziny ustalone w kwocie 1.755 zł o 741,40 zł. Sąd stwierdził, że kryterium dochodowe jest konieczną przesłanką warunkującą przyznanie żądanego świadczenia pieniężnego, stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że skarżąca zamieszkuje i prowadzi gospodarstwo domowe wraz z czwórką swoich dzieci i wspólnie z nimi tworzy rodzinę w rozumieniu art. 6 pkt. 14 przywołanej ustawy. Powołując się na § 1 pkt. l lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) Sąd wskazał, że kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie określone zostało w wysokości 351 zł. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń z pomocy społecznej, w tym również do przyznania zasiłku okresowego, przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej "kryterium dochodowym rodziny". W rozpoznawanej sprawie organy administracji prawidłowo wyliczyły, że dla rodziny skarżącej kryterium dochodowe wynosi 1 755 zł (5 osób x 351 zł). W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły w niniejszej sprawie wysokość dochodu rodziny skarżącej przyjmując, że wynosi on 2 496,40 zł. Sąd podzielił stanowisko organów, że na dochód rodziny skarżącej składają się: zasiłek rodzinny na dzieci w wysokości 200 zł, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej w wysokości 80 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 190,87 zł, alimenty na dzieci w kwocie 80 zł, jak również dochód z gospodarstwa rolnego stanowiący własność skarżącej w wysokości 1.945,53 zł. Wskazane składniki nie należą do świadczeń niepodlegających wliczeniu do dochodu, określonych w art. 8 ust. 4 ustawy i w myśl jednoznacznej regulacji zawartej w art. 8 ust. 10 ustawy podlegają one zsumowaniu. Należy podzielić ugruntowany w judykaturze pogląd, że art. 8 ust. 9 ustawy określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowego i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Należy więc przyjąć, że przepis ten dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej apriorycznie przyjmuje, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł i od powyższej zasady wskazany przepis nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,7080 ha fizycznych, stanowiących 9,3987 ha przeliczeniowych. Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy prawidłowo przyjęto w dotychczasowych rozstrzygnięciach, że z gospodarstwa tego strona uzyskała dochód w kwocie 1 945,53 zł (9,3987 ha x 207 zł), a bez wpływu na dokonaną ocenę uznać należało okoliczność oddania przez skarżącą powyższego gospodarstwa w bezpłatną, 10-letnią dzierżawę, bowiem przepisy ustawy nie uzależniają dochodu z gospodarstwa rolnego od faktycznego sposobu jego wykorzystania. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że w związku z niespełnieniem kryterium dochodowego, organy administracji trafnie odmówiły skarżącej przyznania zasiłku okresowego. W skardze kasacyjnej S. H. reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 9 w związku z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że pomimo wydzierżawienia gospodarstwa rolnego przez skarżącą do dochodu jej rodziny należy zaliczyć dochód z 1 ha przeliczeniowego tego gospodarstwa, co doprowadziło do przyjęcia, że rodzina skarżącej przekroczyła kryterium dochodowe rodziny i tym samym nie spełnia koniecznych przesłanek do uzyskania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego, pomimo iż w przedmiotowej sprawie przepis art. 8 ust. 9 nie powinien mieć zastosowania. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz radcy prawnego A. Z.-M. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdzono, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. Za bezsporny uznać należy także fakt, iż skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o fizycznej powierzchni 6,7080 ha, stanowiącego 9,3987 ha przeliczeniowych położonego w R., które wydzierżawiła w dniu [...].11.2004 r. na podstawie pisemnej umowy zarejestrowanej pod nr [...] w Starostwie Powiatowym w [...] na okres 10 lat, za wyjątkiem zabudowanej działki nr [...] o powierzchni 0,2250 ha. Sporną w przedmiotowej sprawie jest natomiast przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja art. 8 ust 9 w związku z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, nakazująca zaliczyć do dochodu rodziny skarżącej dochód z gospodarstwa rolnego ustalony zgodnie z zasadą wyrażoną w tym przepisie, że z jednego ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w ściśle określonej wysokości, która od [...].10.2006 r. wynosi 207 zł. Przywołany przepis określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego. Przepis ten jednak odnosi się przede wszystkim do sposobu określania wysokości dochodu z tego tytułu. Rzeczywiście więc w świetle tego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane czy też nie, bez znaczenia jest także powód takiego stanu rzeczy, a przede wszystkim fakt, czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Ustawodawca przyjmując powyższą zasadę stanął na stanowisku, że sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego daje możliwość uzyskiwania dochodu, a więc przyjął apriorycznie, że posiadacz gospodarstwa rolnego prowadzi na nim działalność rolniczą. W przedmiotowej sprawie skarżąca oddała, będące jej własnością gospodarstwo rolne, w posiadanie zależne, pozbywając się czasowo, tj. na okres 10 lat faktycznego władztwa nad nim. Dzierżawiąc znaczną część gospodarstwa rolnego, skarżąca pozbyła się istotnej części atrybutów związanych z prawem własności rzeczy, a mianowicie prawa używania i pobierania pożytków z nieruchomości, przenosząc te uprawnienia na dzierżawcę. Nie budzi więc wątpliwości, że na skutek zaciągniętego zobowiązania, skarżąca nie posiada nawet potencjalnej możliwości prowadzenia działalności rolniczej na wydzierżawionych gruntach i tym samym osiągania dochodu z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. Powyższa wykładnia nie pozostaje w sprzeczności z tezami zawartymi w orzeczeniach sądów administracyjnych, przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia przez Sąd I instancji. Wszystkie one wskazują na brak związku pomiędzy rzeczywistym dochodem osiąganym z danego gospodarstwa rolnego a dochodem ustalanym na potrzeby przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, a więc na istnienie domniemania, co do osiągania z tych gruntów określonych ustawą dochodów. I z tym stwierdzeniem należy się zgodzić, pod tym jednak warunkiem, iż w okolicznościach konkretnej sprawy, istniejące stosunki prawne nie ograniczają właściciela lub posiadacza gospodarstwa rolnego w ich władztwie nad tą rzeczą. Za taką interpretacją przemawia wykładnia celowościowa spornego przepisu, który nakazuje przyjąć, iż dla celów przyznawania świadczeń pomocy społecznej osoba lub rodzina posiadająca gospodarstwo rolne zobligowana jest wykorzystać je w taki sposób, aby osiągać z niego dochód i nie korzystać w ogóle z pomocy państwa lub jedynie w ograniczonym zakresie. Jeżeli jednak możliwość osiągania dochodu z gospodarstwa rolnego doznaje ograniczeń prawnych, nie sposób uznać, że powyższy przepis ma zastosowanie, bowiem prowadziłoby to do interpretacji niezgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę wszystkich miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Zatem w przypadku oddania gospodarstwa rolnego w dzierżawę, dochodem w rozumieniu powyższego przepisu powinien być dochód z tytułu czynszu dzierżawnego, nie zaś dochód z ha przeliczeniowego. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której stosunku do osoby lub rodziny wydzierżawiającej gospodarstwo rolne w zamian za czynsz, należałoby uznać za dochód zarówno czynsz dzierżawny, jak i dochód z 1 ha przeliczeniowego, stosownie do zasady wyrażonej w art. 8 ust. 9 ustawy. Nawet w rozumieniu przepisów ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291) wydzierżawienie gruntów na podstawie pisemnej umowy zawartej co najmniej na 10 lat traktowane jest jako zaprzestanie działalności rolniczej, o czym stanowi art. 28 ust. 4 przywołanej ustawy. Przez pryzmat powyższego przepisu należy oceniać w przedmiotowej sprawie kwestię zasadności zaliczenia w poczet dochodów także dochodów z gospodarstwa rolnego wynikającą z samego tylko faktu bycia jego właścicielem, w oderwaniu o faktycznej i prawnej możliwości korzystania z niego i czerpania pożytków. Przepis art. 8 ust. 9 w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej nie jest jednoznaczny i stwarza problemy interpretacyjne. Świadczy o tym fakt, iż wyjaśnieniem jego stosowania zajęło się zarówno Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, jak i Departament Pomocy i Integracji Społecznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, na które powołują się w wydanych decyzjach organy pomocy społecznej. Dodatkowo o problemach interpretacyjnych powyższego przepisu świadczy fakt, że w niezmienionym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z [...] kwietnia 2009 r. [...] przyznało skarżącej zasiłek okresowy przyjmując, że w związku z wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego skarżąca zaprzestała prowadzenia działalności rolniczej i art. 8 ust. 9 ustawy o i pomocy społecznej nie ma zastosowania. W rzeczywistości dochód rodziny skarżącej wynosi 550,87 zł i tym samym nie przekracza kryterium dochodowego rodziny, albowiem pozostała w posiadaniu skarżącej część gospodarstwa o pow. 0,2550 ha stanowiąca grunty zabudowane, z uwagi na swoją powierzchnię wynosząca mniej niż 1 ha, nie stanowi gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z 15.11.1984 r. o podatku rolnym, i tym samym nie ma do niej zastosowania art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu nie są trafne. Przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej stanowi: "Przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł". Wbrew twierdzeniu skarżącej przepis ten nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niego jednoznacznie, że dla ustalenia prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (kryterium dochodowe) należy przyjąć, że każdy właściciel nieruchomości rolnej uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 207 zł z 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od tego, w jaki sposób korzysta z tej nieruchomości lub, w jaki sposób nią rozporządził. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej. Jedna z powszechnie przyjmowanych reguł wykładni systemowej mówi bowiem, że znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono jak najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 403. Niedopuszczalna więc byłaby interpretacja art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, dopuszczająca niestosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy strona bezpłatnie wydzierżawia posiadane gospodarstwo rolne, pozbawiając się tym samym źródła dochodu i przerzucając ciężar utrzymania siebie i swojej rodziny na podatnika, jeżeli jednym z podstawowych zadań pomocy społecznej jest usamodzielnienie osób i rodzin korzystających z tej pomocy i ich integracja ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), a osoby korzystające z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 tej ustawy). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.