II OSK 2208/10

Dnia 3 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 270/10 w sprawie ze skargi T. W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego dotyczącego dokonania oceny stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 270/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego dotyczącego dokonania oceny stanu technicznego budynku w punkcie I. uchylił zaskarżone postanowienie; w punkcie II. zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową położoną w Poznaniu ul. [...] narożnik [...] obowiązek dostarczenia w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym postanowienie to stanie się ostateczne, ekspertyzy technicznej w sprawie stanu technicznego i prawidłowości podłączeń przewodów kominkowych (dymowych, spalinowych, wentylacyjnych) w budynku przy ul. [...]. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł T. W. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w pierwszej kolejności zobowiązany był w oparciu o art. 28 k.p.a. ustalić krąg stron w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego podkreślono, że T. W. jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości o udziale 7,74 %. Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) w art. 2 ust. 2 określa, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Ekspertyza techniczna ma dotyczyć stanu technicznego i prawidłowości podłączeń przewodów kominowych, które stanowią część wspólną nieruchomości. Przedmiotem współwłasności wszystkich właścicieli lokali jest nieruchomość wspólna, którą (art. 3 ust. 2 o własności lokali) stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Organ wskazał, iż wspólnota może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a stosownie do art. 17 ustawy odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. W stosunku do nieruchomości wspólnej na zewnątrz występuje zarząd lub zarządca (art. 18, 21 i 33 ustawy), podejmując jednocześnie tzw. czynności zwykłego zarządu (art. 22 ust. 1), natomiast najważniejsze decyzje (przekraczające zakres zwykłego zarządu) podejmują w drodze uchwał właściciele lokali (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy). Art. 27 ustawy o własności lokali stanowi, iż każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną (nie uchybia to jednak przepisom art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1). Organ odwoławczy wyjaśnił, iż obowiązki w postępowaniu w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego można nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu. Z takiej konstrukcji wynika, iż stroną postępowania w niniejszej sprawie powinna być wspólnota mieszkaniowa (ogół właścicieli lokali) reprezentowana przez zarząd lub zarządcę. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył T. W. wnosząc o uchylenie tego postanowienia. Skarżący podniósł, iż efektem okresowej kontroli istniejących instalacji gazowych i kominowych, dokonanej w 1996 r. przez Zakład Usług Gazowniczych Gazowni w Poznaniu było zamknięcie dopływu gazu do całego budynku i nakazanie budowy nowej, wewnętrznej instalacji gazu, oraz zamiana wszystkich kuchennych, wówczas zbiorczych przewodów przewodów kominowych wentylacji wywiewnej na indywidualne. Skarżący wyjaśnił, iż w ten sposób dokonano nowego rozdziału istniejących wówczas 42 kuchennych spalinowych i wentylacyjnych przewodów kominowych na 20 lokali - jednakowo po dwa na każde mieszkanie, jednego spalinowego i jednego wentylacyjnego, a także przeniesienie odbiorników gazu, które wtedy znajdowały się także w łazienkach, do pomieszczeń kuchennych. Skarżący wskazał, iż po 9 latach bezpiecznej i prawidłowej eksploatacji dokonano zniesienia współwłasności budynku, powołano Wspólnotę Mieszkaniową i nowego zarządcę, a ten wspólnie ze swoim kominiarzem dopuszczając się samowoli budowlanych w kilku przypadkach zamienił indywidualne przewody kuchennej wentylacji wywiewnej na zbiorcze, z których każdy znowu obsługuje obecnie z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego - więcej niż jedną kuchnię. Powołując się na przepisy rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 10 poz. 46) oraz § 141 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690) skarżący stwierdził, że do każdego grawitacyjnego przewodu kominowego można włączyć odprowadzenie spalin tylko jednego odbiornika, /urządzenia/ gazowego, albo tylko jedną kratkę wentylacji wywiewnej - i to z jednego pomieszczenia. Powyższe zaś oznacza, że kuchenne /lub łazienkowe/ indywidualne przewody kominowe jako służące wyłącznie do użytku właścicieli określonych lokali nie są urządzeniami części wspólnej budynku, o których mogłaby decydować Wspólnota Mieszkaniowa. Na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. skarżący podtrzymał skargę oraz oświadczył, iż uważa, że w niniejszym postępowaniu ma przymiot strony, a wojewoda winien merytorycznie rozpoznać zażalenie. Skarżący podniósł, iż po pierwsze jest współwłaścicielem całego domu, jest właścicielem dwóch lokali mieszczących się w tym domu, a ponadto działa także w interesie społecznym wszystkich lokatorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając przedstawioną sprawę doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) na organach administracji z urzędu spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania administracyjnego i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego może być jedynie podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Mieć zaś interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalić przepis materialnego prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 ustawy o własności lokali). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Zarząd nieruchomością wspólną sprawowany jest przez zarząd. Z przepisów ustawy o własności lokali wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Przytaczane przepisy art. 6 i art. 21 ustawy o własności lokali wskazują ponadto, że rozstrzygnięcia administracyjne załatwiające sprawy dotyczące nieruchomości wspólnej, odnoszą się do praw i obowiązków wspólnoty mieszkaniowej. Rozstrzygnięcia zaś przyznające prawa lub nakładające obowiązki na właścicieli lokali dotyczą praw i obowiązków właścicieli innych lokali tylko w takim zakresie, w jakim są oni członkami wspólnoty mieszkaniowej. Jak wskazał Sąd, w orzecznictwie przyjmuje się, iż uregulowanie art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali nie wyklucza działania członków wspólnot na zewnątrz w obronie własnych prawa. Jeżeli zatem członek wspólnoty wykaże swój indywidualny własny interes prawny, to istnieje podstawa aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Wobec powyższego organ, mając na uwadze zasadę prawdy obiektywnej, winien podjąć kroki mające na celu ustalenie, czy wnoszący zażalenie ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tym samym ograniczenie się przez organ do ustalenia, iż skarżący jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej, która jest stroną postępowania oraz że wspólnota jest reprezentowana przez zarząd, w ocenie Sądu, świadczy o naruszeniu przez organ art. 7 i 9 k.p.a. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że organ rozpoznając sprawę ponownie winien podjąć kroki celem ustalenia czy skarżący ma swój indywidualny interes prawny w zaskarżeniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W szczególności organ może wezwać wnoszącego zażalenie do wykazania interesu prawnego i po dokonaniu powyższego podejmie rozstrzygnięcie stosownie do poczynionych ustaleń. Wskazując na powyższe Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 tej ustawy. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył ten wyrok w całości opierając zarzuty na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 27 ustawy o własności lokali sprowadzające się do tego, że jeśli członek wspólnoty (właściciel lokalu) złoży środek zaskarżenia od postanowienia nakładającego na wspólnotę mieszkaniową obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej przewodów kominowych (część wspólna nieruchomości), to z faktu bycia właścicielem lokalu uzyskuje swój indywidualny interes prawny i tym samym staje się stroną w postępowaniu administracyjnym, 2) naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 k.p.a. przez wadliwą wykładnię art. 28 k.p.a., która w efekcie spowodowała zakwestionowanie przez sąd wniosków wyprowadzonych przez organ ze zgromadzonego materiału dowodowego, że zażalenie nie zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zasadą jest występowanie w sprawach wspólnot mieszkaniowych – organów je reprezentujących. Nie wyłącza to jednak możliwości uzyskania przez właściciela lokalu (lokali) przymiotu strony postępowania w sprawie dotyczącej tej wspólnoty w razie wykazania, że taki przymiot posiada i to niezależnie od występującej w jego imieniu wspólnoty. Taka sytuacja ma miejsce zwłaszcza wtedy, gdy właściciel lokalu domaga się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań mogących skutkować nałożeniem na zarządcę reprezentującego wspólnotę określonych obowiązków mających doprowadzić do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia (w tym dla tegoż właściciela), wynikającego z naruszenia wskazywanych przepisów prawa budowlanego. Konsekwencją powołania wspólnoty mieszkaniowej nie może być pozbawienie właściciela lokalu (lokali) możliwości administracyjnej i sądowej ochrony jego praw w sytuacji, gdy potrzebę tej ochrony opiera na przepisach prawa i gdy tej ochrony nie zapewnia mu właściwy organ wspólnoty. Taka interpretacja nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art.21 ust.1, art. 22 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził o statusie skarżącego w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w tej konkretnej sprawie. Zasadnie natomiast wskazał, że utworzenie wspólnoty mieszkaniowej i kompetencje przyznane jej organom nie w każdym przypadku będą pozbawiać właścicieli poszczególnych lokali statusu strony w postępowaniu, w którym przymiot taki posiada wspólnota. Kwestia ta wymaga wnikliwego rozważenia w sytuacji gdy skarżący swój interes prawny wywodzi z określonych przepisów prawa, jego zdaniem naruszonych i gdy podnosi, że kuchenne lub łazienkowe indywidualne przewody kominowe nie są urządzeniami części wspólnej budynku, o których mogłaby decydować wspólnota. W tej sytuacji nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzeczono jak w sentencji.