II SA/Wa 432/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.) Protokolant Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi I. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe funkcjonariusza Policji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu odwołania I. G. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. Rozkazem tym ustalono dla [...] I. G. z dniem [...] stycznia 2008 r. uposażenie zasadnicze w [...] grupie zaszeregowania, zwolniono go z dniem [...] lutego 2008 r. z zajmowanego stanowiska służbowego i mianowano z dniem [...] lutego 2008 r. na stanowisko naczelnika Wydziału [...] w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej [...] zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości 3.730 zł, dodatkiem funkcyjnym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości [...]% kwoty bazowej. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającym rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r., dokonano przeszeregowania stanowisk służbowych, co wiązało się ze zmniejszeniem ilości grup zaszeregowania policjantów z 19 do 16. Dotychczasowe stanowiska występujące w Biurze [...], poza stanowiskiem dyrektora Biura, z dniem 1 stycznia 2008 r. zostały usunięte z katalogu stanowisk służbowych, określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Zgodnie z powyższą regulacją, stanowisko naczelnika Biura [...] zaszeregowane w [...] grupie uposażenia zasadniczego zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe specjalisty w Komendzie Głównej Policji, zaszeregowane w [...] grupie uposażenia zasadniczego. W nawiązaniu do tego wyjaśniono, że funkcjonariusz nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na nowe stanowisko, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów, według załącznika nr 2 do wyżej powołanego rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. G., zarzucając powyższej decyzji rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 38 i art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz naruszenie przepisów art. 107 § 3 i art. 108 § 1 i 2 k.p.a. i wniósł o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że nowe stanowisko jest niższe od poprzednio zajmowanego stanowiska naczelnika Wydziału [...], które było zaszeregowane do [...] grupy, obecnie zaś do [...], zamiast [...], a zmiana ta spowodowała obniżenie stopnia etatowego z [...] na [....]. I. G. podniósł nadto, że obniżenie stanowiska poza wymierną stratą finansową w wynagrodzeniu około [...] zł brutto miesięcznie, odebrało mu możliwość awansu w stopniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż jego działania były zgodne z art. 34 ustawy o Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r. oddalił skargę. Sąd stwierdził, iż zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1, § 9 ust. 4, § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od których jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniającego to rozporządzenie z dniem 1 stycznia 2008 r. Przepisy rozporządzenia zmieniającego dokonały zmiany przeszeregowań policjantów w zależności od ich stopni etatowych, w zakresie grup policjantów, stawek uposażenia zasadniczego, dodatków do uposażenia. Na skutek nowelizacji załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r., usunięte zostały stanowiska zawierające w nazwie dodatkowe określenie Biura [...], z wyjątkiem stanowiska dyrektora Biura [...]. Zgodnie z treścią § 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r., policjantowi pełniącemu w dniu wejścia w życie rozporządzenia służbę na stanowisku zawierającym w nazwie określenie Biuro [...], przyznaje się stawkę uposażenia zasadniczego określoną dla analogicznego stanowiska w Komendzie Głównej Policji. Zgodnie zaś z treścią § 6 zaszeregowanie stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup zaszeregowania i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, stawki uposażenia zasadniczego oraz dodatki do uposażenia, a także warunki ich otrzymywania, określone w rozporządzeniu Ministra z dnia 6 grudnia 2001 r., stosuje się przy ustalaniu uposażeń przysługujących policjantom od dnia 1 stycznia 2008 r. Nowelizacja rozporządzenia pozbawiła policjantów, pełniących dotychczas służbę na stanowiskach w Biurze [...], prerogatyw (przywilejów) w uposażeniu i możliwości awansu, jakie posiadali w porównaniu z policjantami posiadającymi te same stopnie służbowe, lecz pełniącymi służbę na innych stanowiskach, w innych komórkach organizacyjnych KGP. Aby zmiany wprowadzone rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r. mogły być zastosowane w praktyce, koniecznym było wydanie przez przełożonego danego policjanta stosownego rozkazu personalnego. Komendant Główny Policji, wydając zatem rozkaz personalny w niniejszej sprawie był zobligowany do jego wydania i zastosowania nowych przepisów. Podkreślił, iż w niniejszej sprawie na skutek zmiany przepisów prawa nastąpiła konieczność wydania takiego rozkazu i jest to konsekwencją zmiany prawa a nie zmiany przez przełożonego warunków służby policjanta. To rozróżnienie jest szczególnie istotne do oceny zastosowania we wspomnianych rozkazach personalnych art. 32 ust. 1 ustawy o Policji i świadomego pominięcia przez organ art. 38 tej ustawy. Komendant Główny Policji musiał zastosować art. 32 ust. 1 ustawy, gdyż musiał zwolnić policjanta z dotychczasowego stanowiska, aby móc mianować go na stanowisko przewidziane w znowelizowanym rozporządzeniu. Komendant Główny Policji nie był zatem kreatorem zmiany warunków służby, zmiana ta dokonała się poza nim – poprzez zmianę przepisów prawa. Zmiana prawa jest całkowicie odmienna od jakichkolwiek przepisów zawartych w treści art. 38, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko, dlatego też przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Od powyższego wyroku I. G. wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia, a także uchylenia decyzji organów obu instancji i zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 38 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), 2) naruszenie art. 7, 8 i 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 919/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd kasacyjny wskazał, iż zaskarżona decyzja utrzymała w mocy rozkaz personalny, który wydany został na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 149). Zgodnie z powołanym art. 32 ust. 1 ustawy o Policji do mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Z treści tego przepisu wynika, iż jest to przepis o charakterze kompetencyjnym, gdyż określono w nim wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nich wymienionych. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego może nastąpić na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to a contrario z przepisu art. 38 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o Policji, wymieniającego w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Przyjmuje się zatem, że właściwy komendant jest uprawniony na podstawie wymienianego art. 32 ust. 1 do przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko w tej samej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 k.p.a. Sądowa kontrola omawianej decyzji nie obejmuje celowości jej podjęcia, lecz zasadniczo sprowadza się do oceny, czy organ nie przekroczył granic uznania przyznanego mu ustawowo, a zatem czy decyzja nie jest dotknięta wadliwością. Dla oceny legalności takiej decyzji niezwykle ważne jest uzasadnienie decyzji, w którym organ powinien w sposób właściwy wykazać równorzędność nowego stanowiska służbowego (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 436/07; wyrok NSA z 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 3411/01; wyrok NSA z 22 września 2009 r., sygn. akt I OSK 77/09). Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafną uznał ocenę Sądu I instancji, który z jednej strony wykluczył zastosowanie w sprawie art. 38 ustawy o Policji, a z drugiej strony zaakceptował rozstrzygnięcia organów administracji, podjęte bez rozważenia kwestii równorzędności stanowiska zajmowanego przez skarżącego przed dniem [...] lutego 2008 r. i stanowiska, na które go mianowano kwestionowanym rozkazem personalnym. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, mimo że wydane decyzje oparły na przepisie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, to w ich uzasadnieniach nie odniosły się do zagadnienia równorzędności stanowisk. Zarówno w rozkazie personalnym, a następnie w decyzji organu odwoławczego zasadniczo przytoczono regulację zawartą w rozporządzeniach wykonawczych, której zastosowanie skutkowało tym, że skarżący został zwolniony z dotychczas zajmowanego stanowiska naczelnika wydziału Biura [...] i mianowany na "analogiczne" stanowisko służbowe naczelnika wydziału w Komendzie Głównej Policji. Według organu lI instancji skarżący nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz nowe stanowisko, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów do poszczególnych grup oraz odpowiadających im policyjnych stopni etatowych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, zmiana treści stosunku służbowego poprzez przeniesienie na inne stanowisko, w ujęciu materialnoprawnym może polegać na awansowaniu funkcjonariusza, przeniesieniu go na niższe stanowisko lub na przeniesieniu na stanowisko równorzędne. W stosunkach służbowych, w tym także w świetle art. 38 ust. 1-4 ustawy o Policji, nie występuje postać modyfikacji określona przez organ jako przeniesienie na nowe stanowisko (por. Tadeusz Kuczyński: Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych. Kolonia Limited, Wrocław 2000, str. 110). Podkreślił, że warunki stosunku służbowego policjanta są określone w formach administracyjnych, aktem indywidualnym (rozkazem personalnym), który powinien być zgodny z aktami normatywnymi rangi przepisów powszechnie obowiązujących. Mające zastosowanie w sprawie przepisy rozporządzeń wykonawczych nie mogły wyłączyć stosowania norm rangi ustawowej, regulujących przesłanki i tryb modyfikacji trwającego stosunku służbowego policjanta. Wprawdzie, wskutek nowelizacji dokonanej cyt. wyżej rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2008 r., koniecznym było wydanie przez właściwego komendanta rozkazu personalnego uwzględniającego wprowadzone zmiany, to jednak nie oznacza, że mogło się to odbyć bez równoczesnego zastosowania stosownych przepisów ustawowych. Skoro organ w podstawie prawnej rozkazu personalnego powołał art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, to konsekwentnie powinien wykazać, że stanowisko, na które przeniesiono skarżącego jest równorzędne z dotychczasowym. Jeżeli mianowanie w okolicznościach niniejszej sprawy następuje na stanowisko, które nie spełnia wymogów równorzędnego, to powinno być dokonane w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, przewidującym przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe w razie likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Przepis ten niewątpliwie swą regulacją obejmuje taką sytuację, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, gdy dochodzi do modyfikacji stosunku służbowego w związku z usunięciem zajmowanego przez policjanta stanowiska z Tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych. Ponadto zauważyć trzeba, że konsekwencją zastosowania tego trybu jest konieczność umożliwienia policjantowi wypowiedzenia się co do dalszego trwania stosunku służbowego ze skutkami przewidzianymi w art. 38 ust. 4 ustawy o Policji, tj. zwolnienia ze służby, gdy policjant nie wyrazi zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe. Jak już powyżej zaznaczono, organy obu instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie ustaliły i nie przedstawiły w uzasadnieniach decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla oceny, czy w sprawie dokonano mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne, czy na stanowisko niższe. Wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkować powinno uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) orzekł jak w wyroku.