I SA/Wa 128/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...] w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie, z mocy prawa, przez Gminę Z. prawa własności zabudowanej działki nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]) oznaczonej w ewidencji gruntów jako obręb Z., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...] stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę Z., z mocy prawa, własności nieruchomości szczegółowo opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]) wystąpił Starosta Z., wskazując, że zlokalizowany na przedmiotowej nieruchomości Zespół Szkół Rolniczego Centrum Kształcenia Ustawicznego w Z. (wcześniej Zasadnicza Szkoła Rolnicza w Z.), jako szkoła ponadpodstawowa i rolnicza podlegał Ministerstwu Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i służył wykonywaniu zadań publicznych, w związku z czym nie podlegał komunalizacji. Decyzją nr[...]z dnia [...] września 2009 r. Minister Sprawa Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...] w części stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę. prawa własności działki zabudowanej nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]) oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Z., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], wskazując, iż w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych w zakresie oświaty należących do właściwości organów administracji rządowej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ uznał, że wniosek nie zawiera żadnych nowych, istotnych dla sprawy argumentów, ani nie przedstawia nowych (popartych dowodami) okoliczności, które mogłyby spowodować uchylenie decyzji z dnia [...] września tego samego organu i wydanie innego rozstrzygnięcia. Organ podnosi, iż po dokonaniu ponownej analizy akt niniejszej sprawy stwierdzono wystąpienie oczywistej przesłanki wykluczającej możliwość przeprowadzenia komunalizacji dotyczącej nabycia przez Gminę Z. z mocy prawa, nieodpłatnie własności działki zabudowanej nr [...] (wyodrębnionej z działki nr [...]) oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Z., opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], co zostało szeroko opisane w zaskarżonej decyzji. Opisana na wstępie nieruchomość zdaniem organu służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej i zgodnie z dyspozycją art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...) podlegała wyłączeniu spod komunalizacji. Z akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie zdaniem organu jasno wynika, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 lutego 1981 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie określenia szkół i innych placówek oświatowo – wychowawczych prowadzonych poza resortem oświaty i wychowania oraz nadzoru pedagogicznego nad nimi (Dz. U. z 1981 r., Nr 3, poz. 14), Zasadnicza Szkoła Rolnicza w Z. była bezpośrednio nadzorowana przez Ministra Rolnictwa. Natomiast zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) do właściwości organów gminy przeszły, jako zadania własne, z ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania jedynie zadania związane z kierowaniem działalnością przedszkoli. Pozostałe zadania z zakresu systemu oświaty i wychowania w dacie komunalizacji nadal należały do administracji rządowej. Ponadto NSA w wyroku z dnia 6 października 1998 r., sygn. akt I SA 295/98 wskazał, że wprawdzie przepis art. 7 ust. 1 pkt 8 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stanowi, że zadania własne gminy obejmują m. in. sprawy oświaty i kultury fizycznej, jednakże nie oznacza to, że określone zadania z tego zakresu nadal nie pozostają zadaniami administracji rządowej. Organ wskazuje, że ponoszona przez wnioskodawcę okoliczność, iż poczynił on znaczne nakłady na przedmiotową nieruchomość i w konsekwencji negatywnego dla niego rozstrzygnięcia poniósłby on straty jest zdarzeniem faktycznym a nie prawnym. Dokonywanie nakładów na nieruchomości, należy do skutków faktycznych i daje wnioskodawcy możliwość dochodzenia roszczeń na podstawie przepisów art. 226-231 k. c. Podnoszony przez wnioskodawcę zarzut nie ma zdaniem organu znaczenia w sprawie, bowiem przedmiotem postępowania była ocena legalności na gruncie art. 156 § 1 Kpa decyzji komunalizacyjnej i kwestia ponoszenia nakładów na przedmiotową nieruchomość nie ma żadnego znaczenia prawnego w sprawie. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Z., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. rażąco narusza prawo i wniosło o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Organ stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej w części (działka [...]) na której posadowiony jest budynek szkoły tj. Zespół Szkół Rolniczego Centrum Kształcenia Ustawicznego (wcześniej Zasadnicza Szkoła Rolnicza), którego organem prowadzącym był Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, a nie uwzględnił, iż budynek szkoły w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku w znacznej części był wykorzystywany przez sąsiadującą z nim szkołę podstawową. Różnorakość funkcji pełnionych przez przedmiotowy obiekt powodował, że brak było podstaw do wyłączenia go spod komunalizacji, zwłaszcza, że był on utrzymywany kosztem Gminy Z. a Zespół Szkół Rolniczych korzystał z niego tylko jako posiadacz zależny. W uzasadnieniu decyzji nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że okoliczności powołane w pkt 1 niniejszej skargi są nieistotne ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. prowadzenie szkół podstawowych nie należało do zadań gminnych a tym samym nieruchomości zajmowane przez szkoły podstawowe nie mogły być przedmiotem komunalizacji. Skarżący podkreśla, że komunalizacja nieruchomości faktycznie wykorzystywanych przez szkoły podstawowe dokonana została w trybie art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572), zgodnie z którym składniki majątkowe, w tym nieruchomości, należące do szkół podstawowych przejętych przez gminy weszły z dniem przejęcia w skład mienia komunalnego. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., aczkolwiek w swojej treści nie nawiązuje do wspomnianego art. 104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w istocie odpowiada intencji tego przepisu. Skarżący podnosi, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, sądowym – stwierdzenie nieważności decyzji dopuszczalne jest wyłącznie w przypadkach, gdy decyzja zawiera wady tak istotne, że niemożliwym jest pozostawienie jej w obrocie prawnym. Ponieważ budynek szkolny na działce nr [...] faktycznie zajmowany był w części przez szkołę podstawową w Z. i jako taki objęty byłby komunalizacją w trybie art. 104 ustawy o systemie oświaty – decyzja Wojewody [...] przekazująca prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Gminy Z. nie powinna być zdaniem skarżącego uznana za wadliwą w stopniu uzasadniającym jej nieważność. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) dokonuje kontroli legalności decyzji wydanych w sprawach administracyjnych, co oznacza, że może taką decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadku naruszenia przy jej wydawaniu przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że nie narusza ona prawa i dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi było żądanie przez Gminę Z. uchylenia w całości decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2009 r., która to decyzja stwierdzała nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. w części dotyczącej nieodpłatnego nabycia przez Gminę Z. prawa własności zabudowanej działki o nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił Starosta Z., podając w uzasadnieniu, że w dniu jej wydania nieruchomości nią objęte stanowiły własność Skarbu Państwa i znajdowały się w użytkowaniu Zespołu Szkół Rolniczego Centrum Kształcenia Ustawicznego w Z. (wcześniej Zasadniczej Szkoły Rolniczej). Jako szkoła ponadpodstawowa i rolnicza podlegał Ministerstwu Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej służąc wykorzystywaniu zadań publicznych. Podstawę wydania decyzji komunalizacyjnej stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z powyższym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 11 powyższej ustawy zawiera wyjątki od zasady określonej w art. 5 ust. 1. Zgodnie z jego treścią mienie takie nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań, którego wykonywaniu faktycznie służy określone mienie. Nie budzi wątpliwości sądu, że wykonywane przez Zespół Szkół Rolniczego Centrum Kształcenia Ustawicznego w Z. zadania są zadaniami publicznymi. Tak więc mienie należące do tej szkoły (w przedmiotowej sprawie także sporna działka) służy wykonywaniu tych zadań, w związku z tym nie podlegało komunalizacji. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i uznał, że sporne mienie (działka + budynek szkolny) nigdy nie należały do terenowego organu administracji państwowej, a rozpoznając sprawę wziął pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Obecny Zespół Rolniczego Centrum Kształcenia Ustawicznego w Z. (dawniej Zasadnicza Szkoła Rolnicza w Z.) stanowił w dniu 27 maja 1990 r. i stanowi również obecnie wyodrębnioną terytorialnie i organizacyjnie jednostkę podporządkowaną Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej służącą wykonywaniu zadań publicznych co potwierdza Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 lutego 1981 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie określenia szkół i innych placówek oświatowo – wychowawczych prowadzonych poza resortem oświaty i wychowania oraz nadzoru pedagogicznego nad nimi (Dz. U. z 1981 r., Nr 3, poz. 14) i § 6 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 marca 1997 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz pkt 131 załącznika do tego rozporządzenia z których wynika wprost, że Zespół Rolniczego Centrum Kształcenia Ustawicznego w Z. należy nadal do Szkół prowadzonych przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (Dz. U. z 1997 r., Nr 22, poz. 115 ze zm.). Natomiast, co słusznie podnosi organ, zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) do właściwości organów gminy przeszły, jako zadania własne, z ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania jedynie zadania związane z kierowaniem działalnością przedszkoli. Pozostałe zadania z zakresu systemu oświaty i wychowania w dacie komunalizacji nadal należały do administracji rządowej. NSA w wyroku z dnia 6 października 1998 r., sygn. akt I SA 295/98 wskazał, że wprawdzie przepis art. 7 ust. 1 pkt 8 i 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stanowi, że zadania własne gminy obejmują m. in. sprawy oświaty i kultury fizycznej, jednakże nie oznacza to, że określone zadania z tego zakresu nadal nie pozostają zadaniami administracji rządowej. Sam skarżący w skardze podnosi, ze komunalizacja nieruchomości faktycznie wykorzystywanych przez szkoły podstawowe została dokonana dopiero w trybie art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. y 2004 r. Nr 256, poz. 2572) co potwierdza, że w dacie 27 maja 1990 r. komunalizacja takich placówek na rzecz Gminy była niemożliwa. Poza sporem jest także, że tylko niewielka część Zespołu Rolniczego Centrum Kształcenia Ustawicznego w Z. i to przez krótki okres była wykorzystywana przez sąsiadującą szkołę podstawową, ale sytuacja ta w żaden sposób nie uprawniała do skomunalizowania tej nieruchomości na rzecz Gminy Z.. Ewentualne nakłady finansowe dokonane przez Gminę Z. na sporną nieruchomość powinny zostać rozliczone w trybie postępowania przed sądem powszechnym lub zawarcia ugody pomiędzy Skarbem Państwa, a Gminą Z.. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.