II OSK 549/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 130/10 w sprawie ze skargi G. Ś. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 22 października 2008 r. nr XXIV/566/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego od G. Ś. na rzecz Rady Miasta Gdyni. II OSK 549/12 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi G. Ś. na uchwałę Rady Miasta Gdynia z dnia 22 października 2008 r., nr XXIV/566/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym kartę terenu nr 15 w częściach, które dotyczą działek nr "A", nr "B" i nr "C" oraz w zakresie obejmującym kartę terenu 27. W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujące okoliczności sprawy: Skarżący G. Ś. wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 22 października 2008 r., w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M., terenu położonego na zachód od ulicy [...]. Skarga G. Ś. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r. oddalona. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego. W ocenie skarżącego uchwała została podjęta z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 oraz art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał, że działki należące do niego bezpośrednio sąsiadują z dużym obszarem lasu, który oddziela od spornej nieruchomości tylko rzeka Kacza. Według skarżącego niezasadnie plan miejscowy ze względu na naturalne obniżenie części nieruchomości oraz potencjalne zagrożenie tego obszaru zalewaniem rzeki Kaczej przeznaczył sporny teren na urządzenie zieleni publicznej. Skarżący dołączył do skargi pismo P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Gdyni z dnia 7 października 2008 r. jako dowód, iż nieruchomość skarżących jest położona poza obrębem strefy ochronnej komunalnego ujęcia wody podziemnej ""[...]"" w Gdyni. Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi między innymi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a więc przekroczenie granic władztwa planistycznego, którego wynikiem są zawarte w zaskarżonej uchwale ustalenia dotyczące spornej części nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdyni wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Rada podniosła, że teren będący własnością skarżącego stanowi obszar działek rolnych o łącznej powierzchni 8.806 m2 i użytkowany jest obecnie jako gospodarstwo ogrodnicze. Ze względu na niekorzystne warunki gruntowe, naturalne obniżenie południowej części nieruchomości oraz położenie na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki Kaczej, plan wyłączył wymienione tereny z zabudowy, przeznaczając je pod tereny zieleni publicznej. Zasięg terenów zalewowych został wyznaczony w oparciu o opracowanie wykonane przez B. SA, dotyczące całej hydrografii miasta Gdyni, którego elementem są obliczenia oraz określenia rzędnych dla wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 2% i 1%, czyli takich, które mogą się pojawić raz na 50 lat i 100 lat. W planie miejscowym przyjęto zasięg wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%. Ustalenie funkcji zieleni urządzonej ma na celu ochronę tych terenów przed użytkowaniem, mogącym mieć negatywny wpływ na jakość środowiska, w szczególności na czystość wód gruntowych i wód rzeki Kaczej oraz urządzenie terenu w formie parku, stanowiącego docelowo zachodnią część parku miejskiego wzdłuż doliny rzeki Kaczej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni (uchwała Rady Miasta Gdyni nr XVII/400/08 z dnia 27 lutego 2008 r.) ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjnego-ekologicznego wzdłuż rzeki Kaczej, mające na celu przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Tereny te wyznaczone zostały w oparciu o istniejące uwarunkowania przyrodnicze, wodne oraz gruntowe. Dolina rzeki Kaczej stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie i zamierzeniem miasta jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującego koryto rzeki Kaczej i tereny przyległe. Mając na względzie uwagi skarżącego, na terenach zieleni urządzonej dopuszczono adaptację funkcji ogrodniczej do czasu realizacji docelowej zieleni urządzonej publicznej, co umożliwia kontynuowanie prowadzonej przez skarżącego działalności ogrodniczej, lecz nie dłużej niż do czasu realizacji planowanej zieleni. Realizacja zieleni urządzonej będzie poprzedzona transakcją kupna przez gminę terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną. Organ wskazał, że pozostała północna część terenów, położona powyżej terenów zieleni, o łącznej powierzchni ok. 4.900 m2, przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, z możliwością wydzielenia 4 działek budowlanych o minimalnej powierzchni działki 1.200 m2. W stosunku do obecnego użytkowania terenu ustalenie to pozwala na realizację zabudowy na obszarze stanowiącym znaczną część nieruchomości skarżącego. Dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, mając na względzie uwagi skarżącego, dopuszczono adaptację zabudowy zagrodowej związanej z prowadzonym gospodarstwem ogrodniczym. Przebieg linii podziału wewnętrznego - granic działek, wskazanych na terenach przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej jest zaleceniem, a nie ustaleniem planu. Organ wskazał także, iż publiczny charakter ciągu pieszo-jezdnego 21KD-X jest konieczny, z uwagi na możliwość zapewnienia jedynego swobodnego dostępu komunikacyjnego z ul. [...] do terenów przeznaczonych pod zieleń urządzoną publiczną. Pismem procesowym z dnia 23 lutego 2009 r. skarżący G. Ś. uzupełniając dotychczasowe stanowisko wskazał m. in. na udostępnienie przez organ nieaktualnych map wysokościowych służących do sporządzenia opracowania koncepcji zalewowych. Zarzucił, iż organ traktuje nieruchomości należące do skarżącego w sposób odmienny, niż nieruchomości sąsiednie wyłączając je z terenu zalewowego i przyznając właścicielom tych działek prawo do ich zabudowy. Ponadto wskazał, iż z dokumentu o nazwie "Uszczegółowienie zasięgu strefy zalewów dla przepływu maksymalnego prawdopodobieństwa przewyższenia P = 1% na rzece Kaczej na odcinku od km 4+000 do km 3+650 w Gdyni" wynika, iż działki skarżącego nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem. Skarżący domagał się przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu przed Sądem na okoliczność, że stanowiące jego własność działki nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem, jak również przeprowadzenia dowodu z pisma P. Gdynia co do tego, że nieruchomość jest położona przy ul. [...] poza obrębem strefy ujęcia wody ""[...]"". Rada Miasta Gdyni pismem procesowym z dnia 22 kwietnia 2009 r. podała, że tereny będące własnością skarżącego objęte są ustaleniami miejscowego planu, którego głównym celem jest ochrona walorów przyrodniczo-krajobrazowych doliny rzeki Kaczej. W planie miejscowym, tereny będące własnością skarżącego o łącznej powierzchni 8.806 m2 przeznaczone zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej 06MN1, ciąg pieszo-jezdny publiczny 21KD-X oraz pod tereny zieleni 15ZP i 16ZE. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni wskazuje dolinę rzeki Kaczej jako jedno z głównych powiązań przyrodniczych pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego miasta, a ustalenia omawianego planu miejscowego są zgodne z ustaleniami ww. studium. Organ wskazał, iż w opracowaniu ekofizjologicznym do planu miejscowego zawarto, że korzystne dla zabudowy warunki gruntowo-wodne występują ponad trasę zalewową i obszarem wysiękowym. Nadto podał, iż z analizy, na którą powołał się skarżący w piśmie z dnia 23 lutego 2009 r. wynika, że część obszaru, na którego terenie znajdują się działki skarżącego, stanowi naturalne obniżenie, będące naturalną powierzchnią retencyjną (różnica poziomu terenu w stosunku do poziomu brzegu rzeki wynosi ok. 0,5 m). Natomiast działki bezpośrednio graniczące z terenem skarżącego położone są ok. 1,5 m ponad poziomem brzegu rzeki, poza zagrożeniem zalewaniem wodami rzecznymi. Powierzchnia terenu na części obszaru objętego planem została podniesiona sztucznie, w okresie przed przystąpieniem do sporządzenia planu. Największe zmiany dotknęły centralną i wschodnią część obszaru planu, m. in. działki bezpośrednio graniczące z posesją skarżącego, tj. działki nr "D", "E", "F". Wykonane sztuczne podniesienie poziomu terenu, bądź umocnienia w postaci narzutu kamiennego wzdłuż niektórych działek dochodzących do koryta rzeki Kaczej przyczyniły się do lokalnych zmian stosunków wodnych powodując m. in. podtopienia podziemnych kondygnacji istniejących w sąsiedztwie budynków. Organ wskazał, że zasięg terenów zalewowych wskazanych w planie miejscowym został wyznaczony w oparciu o opracowanie wykonane w 2006 r. przez B. SA, dotyczące całej hydrografii miasta. Organ wskazał również, iż wartości przepływów przyjęte na podstawie opracowanej w 2006 r. przez B. koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych Gdyni w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej" mogą być znacznie zaniżone, co wynika z opracowania wykonanego w 2008 r. dla Potoku Wiczlińskiego, jednego z górnych dopływów rzeki Kaczej, przez Biuro P. s. c. A. P. E. F. M. F. p.n. "Koncepcja programowo przestrzenna - odtworzenie potoku Wiczlińskiego wraz z budową zbiorników retencyjnych". W ocenie organu, materiał przedstawiony przez skarżącego nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń planu miejscowego, gdyż nie udowadnia założonej tezy, że działki należące do skarżącego nie są położone na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem rzeki Kaczej, także ze względu na swój wyrywkowy charakter. Pełnomocnik Gminy wnosząc o oddalenie skargi oświadczył, iż nieruchomości skarżącego położone są na kartach terenu 15ZP, 06MN1, 07MN1, 16ZE i karty dotyczącej drogi 21KDX. Przebieg drogi 21KDX wynika z wcześniejszego podziału działki nr [...] skarżącego. Zasadniczą przyczyną zapisu planu odnoszącego się do zieleni publicznej jest koncepcja zagospodarowania rzeki Kaczej, natomiast kwestią drugorzędną są warunki wodno-gruntowe na tym terenie. Gmina nie kwestionuje, iż nieruchomość skarżącego pozostaje poza strefą ochronną ujęcia ""[...]"", przy czym kwestia ta pozostaje bez znaczenia na ocenę wpływu gospodarstwa ogrodniczego na jakość rzeki Kaczej i korytarza ekologicznego, jaki ona tworzy. Z analizy stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały rysunku planu wynika, że teren oznaczony symbolem 15ZP (zieleń publiczna, urządzona) obejmuje w części działki skarżącego o nr "G", "A", "B" i "C", położone wzdłuż rzeki Kaczej, natomiast teren o symbolu 16ZE (zieleń publiczna), położony wzdłuż innego odcinka rzeki Kaczej, między innymi częściowo zajmuje działki o nr "F", "E" i "D", wymienione przez skarżącego w pismach procesowych jako działki sąsiadujące z jego nieruchomością. Rysunek planu wyraźnie odzwierciedla zamierzenie Rady Miasta co do urządzenia terenów rekreacyjnych (zieleni publicznej) wzdłuż koryta rzeki Kaczej, przy czym teren oznaczony 15ZP stanowi jednocześnie końcową część terenu objętego uchwałą o planie, natomiast jak wynika z wyjaśnień Rady Miasta popartych wyrysem ze Studium, przewidziane są dalsze tereny zielone wzdłuż tej rzeki. Tereny zieleni publicznej (16ZE i 15ZP) wyznaczone są po tej samej stronie rzeki, gdyż na jej przeciwnym brzegu tereny zielone stanowią teren leśny (12ZL i 13ZL) Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego a także teren ujęć wodnych i zaopatrzenia w wodę (18W). Tym samym wszystkie działki położone na terenach oznaczonych 16ZE i 15ZP objęte zostały takim samym ograniczeniem wykonywania prawa własności, które dotyka skarżącego, aczkolwiek relatywnie, z uwagi, jak wskazuje Rada Miasta, na niekwestionowane położenie w naturalnej dolinie, jaką tworzy rzeka Kacza na tym odcinku i uznanie go za teren zalewowy na podstawie opisanego wyżej opracowania, działki skarżącego przeznaczone zostały na zieleń w większym stopniu niż działki sąsiednie o nr "F", "E" i "D". W wyniku skargi kasacyjnej G. Ś. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 lipca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1841/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, iż stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący jest właścicielem działek nr "G", "A", "B", "C", o łącznej powierzchni 8.806 m² położonych na obszarze objętym postanowieniami planu. W zaskarżonym planie przeznaczone one zostały pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 06 MN1 (pow. ok. 4.879 m²), ciąg pieszo-jezdny publiczny 21 KD-X (ok. 767 m²) oraz pod tereny zieleni 15 ZP i 16 ZP (ok. 2.860 m² i 300 m²). Rozpoznając skargę w powyższym zakresie Sąd zważył, że skarżący domagał się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność skarżącego, oznaczonej na planie symbolem 15 ZP (w części tekstowej teren ten jest oznaczony jako karta terenu 15 i przeznaczony na zieleń publiczną urządzoną) i symbolem 21 KD-X (w części tekstowej teren ten jest oznaczony jako karta terenu 21 i przeznaczony na wydzielone publiczne place, ciągi piesze, pieszo-jezdne i rowerowe). Na obszarze oznaczonym w planie jako 15 ZP i 21 KD-X położone są działki nr "A", "B" i "C". W części położone są one również na obszarze 06 MN 1. Zgodnie z postanowieniami planu karta terenu nr 15 teren ten został przeznaczony na zieleń publiczną urządzoną /ZP/. W zakresie dotyczącym szczególnych warunków zagospodarowania terenu plan w części dotyczącej karty terenu 15 ustala, że część terenu oznaczona na rysunku planu, stanowi obszar potencjalnie zagrożony zalewaniem wodami rzecznymi - obowiązują ustalenia zawarte w § 8 ust. 1 pkt 2 planu – stanowią one, że na obszarze objętym planem wzdłuż rzeki Kaczej, występują tereny potencjalnie zagrożone zalewaniem wodami rzecznymi, oznaczone na rysunku planu, stanowiące naturalny, suchy zbiornik retencyjny, służący regulacji przepływów i ochronie przed powodzią – obowiązuje zakaz wznoszenia budynków oraz realizacji podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej, za wyjątkiem niezbędnych dla właściwego funkcjonowania terenu, np. oświetlenie terenu, kanały odprowadzające oczyszczone wody deszczowe. Karta terenu nr 21 określa m.in. ciągi piesze i pieszo-jezdne oraz rowerowe - dla ciągu 21 KD-X ustala szerokość ciągu 21 KD-X w liniach rozgraniczających 6,om zgodnie z rysunkiem planu. Sąd I instancji uznał, iż w świetle powyższych ustaleń planistycznych nie może budzić wątpliwości, że skarżący jako właściciel nieruchomości objętych przedmiotowym planem w zakresie obszaru 15 ZP i 21 KD-X miał legitymację do wniesienia skargi. Postanowienia planu zawierają bowiem nie tylko ww. zakazy, w tym zakazy zabudowy, lecz również przeznaczają teren, na którym położone są działki skarżącego, na tereny zieleni urządzonej oraz drogę pieszo jezdną oraz rowerową. Zatem postanowienia planu naruszają interes prawny skarżącego wynikający z przysługującego mu prawa własności, ograniczają swobodę skarżącego w korzystaniu z działek, a jego zakazy uszczuplają uprawnienia właścicielskie, z docelowym ich pozbawieniem, co daje mu legitymację do wniesienia skargi na uchwałę. Rada Miasta Gdyni w trakcie toczącego się postępowania przedstawiła następującą argumentacje dla przyjętych rozwiązań planistycznych. W piśmie z dnia 27 listopada 2008 r., jak również w odpowiedzi na skargę wskazano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni, przyjęte uchwałą Rady Miasta nr XVII/400/08 z dnia 27 lutego 2008 r. wyznaczyło wzdłuż rzeki Kaczej tereny rekreacyjno-ekologiczne mając na celu ochronę ich walorów przyrodniczo - krajobrazowych oraz przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, w tym urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż rzeki. Rozwiązania te zostały przyjęte w oparciu o istniejące uwarunkowania przyrodnicze i wodne. Wskazano, że zamierzeniem miasta jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującym koryto rzeki Kaczej i tereny przyległe, zaś ustalenia planu mają na celu ochronę walorów przyrodniczo - krajobrazowych doliny rzeki Kaczej, w tym także potrzebę realizacji terenów zieleni urządzonej publicznej. Natomiast uzasadniając wyłączenie z zabudowy terenów, na których położone są nieruchomości skarżącego wskazano, na ich: - niekorzystne warunki gruntowe, - naturalne obniżenie południowej części nieruchomości - położenie na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki Kaczej - ochronę przed użytkowaniem mogącym mieć negatywny wpływ na jakość środowiska, w szczególności czystość wód gruntowych i wód rzeki Kaczej. Wskazano, że zasięg terenów zalewowych został wyznaczony w oparciu o opracowanie wykonane przez B. SA, dotyczące całej hydrografii miasta, tj. o Koncepcję rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych Gdyni w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej", której elementem są obliczenia oraz określenia rzędnych wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 2% i 1% , czyli takich , które mogą pojawić się raz na 50 lat i 100 lat. W planie miejscowym przyjęto zasięg wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%. W powyższym zakresie skarżący zarzucał również, że w uchwalonym Studium ww. działki też znajdowały się na terenie zalewowym, natomiast w wyrysie ze Studium dołączonym do planu nie znajdują się już na terenie zalewowym. Skarżący podniósł, że taka zmiana wymagałaby zmiany postanowień uchwały o uchwaleniu Studium, co nie miało miejsca (pisma procesowe skarżącego z dnia 23 lutego 2009 r., pismo z dnia 4 kwietnia 2009 r. wraz opracowaniem dot. uszczegółowienia zasięgu strefy przepływu, wraz z aneksem załączonym do pisma z dnia 6 maja 2009 r., pismo z dnia 3 maja 2009 r.). Sąd I Instancji wskazał, iż Rada Miasta odnosząc się do argumentacji skarżącego podniosła, że zamierzeniem miasta – zgodnie ze studium – jest realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym, obejmującym koryto rzeki Kaczej i tereny przyległe do granic Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, aż do ujścia rzeki Kaczej do Zatoki Gdańskiej, przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych i rowerowych wzdłuż doliny. Analiza cech środowiska i uwarunkowań wynikających z wymogów ochrony walorów przyrodniczych w rejonie planu pozwoliła na sformułowanie m.in. wniosków, iż należy wyłączyć z możliwości nowej zabudowy bezpośrednie sąsiedztwo koryta rzeki Kaczej oraz ograniczyć do minimum możliwości nowej zabudowy w dnie doliny, ze względu na niekorzystne warunki topoklimatyczne i gruntowo-wodne. Część obszaru działki skarżącego, stanowi naturalne obniżenie poziomu, będące naturalną powierzchnią retencyjną, natomiast działki sąsiadujące z działkami skarżącego nr "F", "E" i "D" są położone wyżej (ok. 1,5 m nad poziom brzegu rzeki), poza zagrożeniem zalewaniem wodami rzecznymi. Skarżący podtrzymywał swoje stanowisko domagając się przedstawienia opracowań lub ekspertyz, które potwierdziłyby twierdzenia organu o niekorzystnych warunkach gruntowych na, których położone są działki wyłączone z zabudowy, jak też takich opracowań, które potwierdziłyby, że tylko nieruchomości skarżącego będą miały negatywny wpływ na środowisko i stąd konieczność ich przeznaczenia na zieleń urządzoną, a to związku z wyłączeniem z terenów zalewowych działek sąsiednich nr "H", "E" i "D", które w pierwotnym rysunku Studium również znajdowały się na terenie zalewowym. Nadto skarżący powołując się na opinię przedłożoną przez Radę Miasta dotyczącą koncepcji rozbudowy i modernizacji systemu wód opadowych i roztopowych w Gdyni zarzucił, że w koncepcji tej udokumentowany obszar retencyjny znajduje się poza obszarem nieruchomości skarżącego. Według tego opracowania teren będący własnością skarżącego nie stanowi powierzchni retencyjnej. Mimo to organ wskazywał obszar tych nieruchomości jako obszar retencyjny, wbrew zapisom opracowania sporządzonego na zlecenie organu (pismo procesowe skarżącego z dnia 7 kwietnia 2010 r.). Ze złożonych przez organ wyjaśnień wynika, że obszar ten został uznany za faktyczny, naturalny zbiornik retencyjny z uwagi na jego położenie i ukształtowanie. Skarżący kwestionował powyższe twierdzenia, podnosząc, że teren jego działek nie jest naturalnym terenem retencyjnym, gdyż taki obszar znajduje się w niższym biegu rzeki. Sąd zważył, że zestawienie powyższej argumentacji organu z obowiązkiem przedstawienia przez organ przekonującej argumentacji dotyczącej przyjętych rozwiązań planistycznych z uzasadnieniem ich celowości i słuszności w stosunku do poszczególnych rozwiązań dowodzi niekonsekwencji Rady Miasta. Na etapie rozpatrywania uwag skarżącego do projektu planu miejscowego organ wskazywał, że teren objęty ww. uwagami skarżącego (punkty 2 i 4) położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów ujęcia wody ""[...]"", wokół których wyznaczone zostały tereny ochrony bezpośredniej oraz na obszarach potencjalnie zagrożonych zalewaniem wodami rzeki Kaczej. Ustalenie funkcji zieleni urządzonej ma na celu ochronę tych terenów przed użytkowaniem, mogącym zakłócić jakość gospodarki wodnej w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów ujęcia wody oraz urządzenie terenu w formie parku. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący przedłożył informację udzieloną przez P. z o. o. w Gdyni, w której podano, że posesja wskazana na planie (ul. [...]) jest położona całkowicie poza obrębem strefy ochronnej komunalnego ujęcia wody ""[...]"" i nie mają w tej sytuacji zastosowania ograniczenia w użytkowaniu wynikające z ustanowionej przez Wojewodę strefy ochronnej "[...]". Rada Miasta przyznała, że działki skarżącego pozostają poza terenem objętym ujęciem wody ""[...]"". Nadto w trakcie procedury planistycznej i w odpowiedzi na uwagi, czy też na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z jednej strony wskazywano, że podstawą dla wprowadzonego zakazu zabudowy na ww. obszarach jest ich położenie na terenach zalewowych, z drugiej strony argument ten w istocie był dla Rady drugorzędny i nieistotny, z kolei z argumentem dotyczącym terenu zalewowego związane były kolejne argumenty w postaci niekorzystnego ukształtowania terenu, jak też argument dotyczący położenia działek na obszarze retencyjnym. Sąd I instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie Rada Miasta nie tylko ograniczyła prawa skarżącego do zabudowy ww. działek, lecz przeznaczyła je na inne cele wymienione w zaskarżonym planie. Sąd uznał, że Rada Miasta ograniczając prawa skarżącego nie wykazała w sposób jednoznaczny i nie udowodniła, że interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia prawa indywidualnego skarżącego. Wykazanie takiego interesu publicznego, a w szczególności udowodnienie, że w interesie publicznym leży ograniczenie chronionego prawa własności winno być przeprowadzone przez organy w trakcie postępowania planistycznego, przy rozpatrywaniu uwag, po uchwaleniu planu w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpatrywanej sprawie Rada nie wykazała dlaczego tak istotnie ograniczyła prawo własności, skoro mimo początkowych twierdzeń ustalono, że nieruchomości skarżącego nie są położone w bezpośrednim chronionym sąsiedztwie ujęcia wody, a kwestia położenia działek skarżącego na terenie zalewowym, akcentowana w trakcie postępowania, nie była istotna i decydująca. Określanie nieruchomości skarżącego jako faktycznego terenu retencyjnego Sąd uznał jako dowolne, a wręcz sprzeczne z treścią planu miejscowego, skoro przedłożona dokumentacja tereny retencyjne dla rzeki Kaczej sytuuje w innym miejscu. Również część graficzna planu określa położenie terenów retencyjnych poza obszarem nieruchomości skarżącego. Podniesienie, podwyższenie położenia nieruchomości sąsiednich ponad poziom rzeki, w stosunku do położenia nieruchomości skarżącego nie może bowiem dowolnie i automatycznie powodować, że wynikiem takich działań będzie ustalenie, faktyczne jak to wskazywał organ, obszaru retencyjnego na działkach skarżącego Podkreślić również należy, że ograniczenie w zakresie korzystania z prawa własności może być konieczne, lecz przy zastosowaniu niezbędnych środków, jak najmniej uciążliwych. Z przeprowadzonego postępowania nie wynika, aby Rada rozważała czy nie jest wystarczającym ograniczeniem prawa własności skarżącego wyłączenie części ww. nieruchomości z zabudowy, na co w swojej skardze wskazywał skarżący. Nie można też pominąć argumentacji skarżącego, który wskazywał, że nieruchomości, na których przewidziano urządzenie zieleni położone są na obszarze sąsiadującym z obszarem lasu, który od nieruchomości skarżącego oddziela tylko rzeka Kacza, lasy zajmują wiele kilometrów i wykorzystywane są na cele rekreacyjne, z uwagi na ich walory krajobrazowe i przyrodnicze. Tym samym argumentacja Rady Miasta o realizacji publicznego parku na działkach stanowiących własność skarżącego dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych nie jest przekonująca, i budzi wątpliwości skoro w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego znajdują się lasy i inne tereny rekreacyjne. Sąd uznał, iż wobec braku jednoznacznego wyjaśnienia i rozważenia zarzutów skarżącego zawartych w uwagach, jak i skardze, niewyjaśnione pozostały w sposób umożliwiający na ich akceptację motywy organu o pozbawieniu skarżącego prawa do zabudowy, a docelowo pozbawienia własności części ww. nieruchomości. Ponadto Sąd wskazał, iż nie rozważono, czy z uwagi na wielkość rzeki Kaczej i prawdopodobieństwo wystąpienia jej z brzegów wartości tych nie można chronić w inny sposób, z jednoczesnym zachowaniem na nieruchomości skarżącego prawa zabudowy, na przykład poprzez podniesienie terenu, co, jak się zarzuca, miało miejsce na nieruchomościach sąsiednich. W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, że organ ustalając zasady zagospodarowania dla działek skarżącego w zaskarżonym zakresie nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego i naruszył zasadę proporcjonalności. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. W tym stanie rzeczy na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2010 roku wniosła Rada Miasta Gdyni . wnoszę o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: - naruszenie prawa materialnego - art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) przez błędną jego wykładnię; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) polegające na nieuzasadnionym i bezpodstawnym pominięciu przez Sąd I instancji części akt sprawy przy ustalaniu przez Sąd stanu sprawy w postaci opracowania ekofizjograficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy K. w Gdyni, terenu położnego na zachód od ulicy [...] będącego w aktach sprawy z którego wynika, że korzystne dla zabudowy warunki gruntowe i wodne występują ponad trasą zalewową i obszarem wysiękowym, podczas gdy obowiązkiem Sądu było rozstrzygnięcie skargi w granicach danej sprawy i na podstawie całokształtu sprawy, tj. w sposób wyrażony w art. 133 § l w zw. z art. 134 § l ww. ustawy, a nie w sposób wybiórczy i dowolny, jak miało miejsce w niniejszej sprawie. W opracowaniu ekofizjograficznym stwierdzone zostało, że analiza cech środowiska i uwarunkowań wynikających z wymogów walorów przyrodniczych w rejonie planu pozwoliła na sformułowanie m.in. wniosków, że należy wykluczyć z możliwości nowej zabudowy bezpośrednie sąsiedztwo koryta rzeki Kaczej oraz ograniczyć do minimum możliwości nowej zabudowy w dnie doliny, ze względu na niekorzystne warunki topoklimatyczne i gruntowo - wodne. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez Radę Miasta Gdynia ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej powołano zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), które w istocie kształtowały zakres badania sprawy. Ze względu zatem na charakter przedstawionych zarzutów konieczne było ich łączne rozpatrzenie. Zasadny jest w szczególności zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Zgodzić się należy z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji nie wziął pod uwagę i nie zastosował przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wskazówek przedstawionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę kasacyjną o sygn. akt II OSK 1841/09. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana być musi przez kątem przepisu art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten w ust. 1 stanowi, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Mając na uwadze powyższy przepis stwierdzić należy, iż w sprawach uchwał dotyczących planu miejscowego na Sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. Stanowisko Sądu I instancji powinno być jednoznaczne. Sąd winien stwierdzić, że albo przyjęte rozwiązania są niezgodne z prawem i miejscowy plan należy wyeliminować z obrotu prawnego, zaś Rada Miejska powinna poszukiwać innych rozwiązań, albo przyjęte rozwiązania są zgodne z prawem i brak jest podstaw do stwierdzania nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocenie sądu podlega nie tylko uzasadnienie zaskarżonej uchwały, ale przede wszystkim cała dokumentacja zgromadzona w procedurze uchwalania planu (tak NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2011r., sygn. II OSK 1001/11 – nie publ., tak też NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 201211 r. sygn.akt II OSK 206211 ). Uzasadnienie Sądu I instancji, mimo jego obszerności jest lakoniczne, i w istocie stanowi polemikę ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, nie zaś ocenę zgodności kontrolowanej uchwały z prawem. Zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, iż Sąd I instancji w ogóle nie rozważył, iż głównym celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M., terenu położonego na zachód od ul. [...] jest ochrona walorów przyrodniczo - krajobrazowych doliny rzeki Kaczej, utrzymanie jednego z głównych powiązań przyrodniczych pomiędzy obszarami systemu przyrodniczego miasta oraz przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych - zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni. Jak podkreślał skarżący kasacyjnie wielokrotnie w toku postępowania wskazywano, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy M. w Gdyni są zgodne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni (uchwała Rady Miasta Gdyni li XVIIl400108 z dnia 27 lutego 2008 r.). W Studium ustalone zostały tereny ciągu rekreacyjno ekologicznego wzdłuż rzeki Kaczej, mające na celu przystosowanie doliny rzeki Kaczej dla potrzeb rekreacyjnych, spacerowych, urządzenia ścieżek pieszych i rowerowych wzdłuż doliny rzeki. Tereny te wyznaczone zostały w oparciu o istniejące uwarunkowania przyrodnicze, wodne oraz gruntowe. Z uwagi na to, iż dolina rzeki Kaczej stanowi jedno z głównych powiązań przyrodniczych w miejskim ekosystemie zamierzeniem miasta wyrażonym w planie była realizacja publicznego parku o wykorzystaniu rekreacyjnym obejmującego koryto rzeki Kaczej i tereny przyległe. Jest oczywistym, iż ochrona doliny rzeki Kaczej nie może polegać na ochronie jednego z jej brzegów. Powyższe zostało w całości pominięte przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. Z wyjaśnień organu wynika, iż jednym z argumentów za wyłączeniem przedmiotowych działek z zabudowy było ich położenie na terenie zalewowym. Sąd I instancji wskazał wprawdzie w uzasadnieniu wyroku na opracowania z których wynikało, iż istnieje na tym terenie zagrożenie powodziowe, jednakże nie wyprowadził z treści tych dokumentów żadnych wniosków. Skarżący kasacyjnie uzasadniając swoje stanowisko powołał się na Koncepcję rozbudowy i modernizacji systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych Gdyni w ramach projektu "Poprawa czystości wód Morza Bałtyckiego poprzez rozwój systemów gospodarki wodnej", której elementem są obliczenia oraz określenia rzędnych dla Wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 2 % i 1 %, czyli takich, które mogą się pojawić raz na 50 lat i 100 lat. W planie miejscowym jak wskazał organ przyjęto zasięg wód ekstremalnych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1 %. Sąd I instancji powyższy dokument pominął . Nie wskazał przy tym dlaczego w jego ocenie dokument ten nie jest wiarygodny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skargi kasacyjnej , iż z uzasadnienia wyroku nie wynika aby Sąd analizował powyższą kwestię lub podważył stanowisko organu. Ponadto niewątpliwym jest że działki skarżącego G. Ś. objęte skargą znajdują się poniżej poziomu pozostałych wskazywanych przez skarżącego, działek na tym terenie. Sąd z powyższego nie wysnuł żadnych wniosków. Oczywistym jest że jeżeli różnica poziomów miedzy działkami dochodzi do 1,5m to nie są to działki podobne. Nie mogą też obejmować je te same ograniczenia. W sytuacji gdy teren ten należy do terenów cennych przyrodniczo wymagało rozważenia przez Sąd czy w ogóle, jak wskazywał skarżący G. Ś., możliwe jest sztuczne podniesienie terenu oraz związana z tym zmiana stosunków wodnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podniesienie terenu objętego skargą mogłoby narazić na negatywne skutki inne nieruchomości oraz spowodowałoby jego zniekształcenie. Trafnie podnosi się również w skardze kasacyjnej błędne uznanie Sądu I instancji, iż organ pozbawił skarżącego prawa do zabudowy, a docelowo własności przedmiotowych nieruchomości. Skoro jak wskazał organ w ewidencji gruntów miasta Gdyni działki m "A", "B" oraz "C" oznaczone są symbolem Ł - łąki trwałe, i nie były działkami budowlanymi, ustalenia planu nie wprowadziły ograniczeń w ich wykorzystywaniu w dotychczasowy sposób. Wskazane okoliczności powinien wziąć pod uwagę Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.