III SA/Kr 1249/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie : WSA Bożenna Blitek WSA Halina Jakubiec spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2009 r. nr : [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania administracyjnego s k a r g ę o d d a l a . Zaskarżonym przez J. S. postanowieniem z dnia 16 października 2009 znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy z [...] 2009r. Nr [...] ustalające koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości własności H. K. położonej w C. oznaczonej jako działka nr 514, objętej księgą wieczystą KW [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną postanowienia powołano art. 262, 264 § 1, 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach stanu faktycznego: H. K. wniosła w dniu 05.10.2007r. do Urzędu Gminy o rozgraniczenie stanowiącej jej własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr 514 z nieruchomością stanowiącą działkę nr 510 własności K. S. i J. S. W toku postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego na podstawie postanowienia Wójta Gminy z dnia [...] 2008r. Nr [...] zmarł J. S., a spadek po nim nabyli jego żona oraz dzieci J. S., J. S. i D. Z. Działka ewidencyjna nr 510 została podzielona na trzy części, przy czym działka, która otrzymała nr 510/1 stała się własnością J. S., działka nr 510/2 własnością J. S., a działka nr 510/3 własnością D. Z. Wobec dokonania podziału działek dalsze postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w stosunku do działek nr 514, 510/1, 510/2 oraz 510/3. Decyzją z dnia [...] 2008r. Nr [...] Wójt Gminy orzekł o rozgraniczeniu i zatwierdzeniu ustalonych w toku postępowania granic nieruchomości H. K. na odcinku przylegającym do działki ewidencyjnej nr 510/1 i działki ewidencyjnej o nr 510/2. Nastepnie, postanowieniem wydanym w tym samym dniu znak [...] Wójt Gminy ustalił koszty postępowania w sprawie powyższego rozgraniczenia w ten sposób, że zobowiązał wnioskodawczynię H. K. do poniesienia w całości kosztów wynoszących kwotę 1830 zł. Postanowienie zostało w toku postępowania odwoławczego uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2008r. znak [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Wydane w następstwie postanowienie w sprawie kosztów z dnia [...] 2009r. Nr [...] również zostało przez Kolegium uchylone (postanowieniem z dnia [...] 2008r. znak [...]) a ostatecznie Wójt Gminy wydał w pierwszej instancji w sprawie kosztów postępowania postanowienie w dniu [...] 2009r. Nr [...], na podstawie którego ponownie zobowiązał do poniesienia całości kosztów H .K. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż zobowiązując H. K. do poniesienia kosztów postępowania w całości wzięto pod uwagę fakt, że H. K. miała na celu wzruszenie ustalonych już przez poprzednika prawnego granic. Granica będąca przedmiotem rozgraniczenia była już ustalona podczas wykonania podziału działki nr 510 operatem pomiarowym, który został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ wskazał, iż z protokołu dołączonego do operatu pomiarowego ustalona z operatem granica jest zgodna z mapą ewidencyjną i ówcześni właściciele przedmiotowych nieruchomości swoim podpisem w protokole granicznym wyrazili zgodę na taki przebieg i utrwalenia (J.K. - poprzednik prawny H. K. był obecny na gruncie, a jego podpis widnieje w protokole granicznym). Jednocześnie organ stwierdził, że z protokołu dołączonego do operatu rozgraniczeniowego, które było prowadzone za wniosek H. K. wynika, iż na gruncie istnieją wszystkie ograniczniki betonowe, które zostały zastabilizowane podczas wykonywania podziału działki 510, a które wyznaczają granice między działką nr 510/1, 510/2 i 510/3, powstałymi w wyniku podziału działki 510, a fakt ustalenia granicy przez poprzednika prawnego H. K. był jej znany, gdyż przedmiotową działkę nabyła w spadku po ojcu. Wzięto też pod uwagę, że w wyniku postępowania rozgraniczeniowego ustalona granica jest zgodna z istniejącą dokumentacją, a jej przebieg nie uległ zmianie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 264 § 1 k.p.a. W zażaleniu na rozstrzygnięcie Wójta H. K. zarzuciła organowi naruszenie przepisów kpa poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W szczególności wskazała, iż doszło do naruszenia artykułów 7, 8 i 9 kpa, bowiem w ocenie skarżącej postępowanie prowadzone było w sposób mało wnikliwy, oraz naruszenia art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem koszty nie zostały poniesione wyłącznie w interesie strony skarżącej. Zdaniem skarżącej błędnie wskazano, że koszty postępowania zostały wywołane przez nią samą, w jej interesie i na jej żądanie, podczas gdy skarżącej chodziło o ustalenie rzeczywistej granicy między działką 510/3, a działką stanowiącą jej własność, tj. działką o numerze 514. Ustalenie granicy odbyło się również w interesie właściciela działki o nr 510/3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w następstwie rozpoznania zażalenia opisane na wstępie postanowienie drugiej instancji. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Wójta Gminy, że koszty postępowania obciążać mają jedynie wnioskodawczynię postępowania rozgraniczeniowego ale uznał, że także strony, które są właścicielami sąsiednich nieruchomości. Na uzasadnienie swojego stanowiska powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt l OPS 5/06, w tezie której stwierdzono, że "organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.) a nie stronę, która zażądała wszczęcia postępowania". W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło szczerzej argumentację prawną zawartą w powołanej wyżej uchwale, w szczególności zaś wskazano, iż art. 152 k.c. stanowi podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia o kosztach rozgraniczenia także wówczas, gdy rozgraniczenie następuje w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało też, że gramatyczna wykładnia przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, iż przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracji, co oznacza, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu obciążają strony, a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami rozgraniczonych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygniecie organu pierwszej instancji jako niezgodne z uchwałą NSA jest niesłuszne wobec czego winno ulec zmianie. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S., który wniósł o uchylenie postanowienia. Zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisu art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie oraz pominięcie przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu strony, naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz naruszenie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu rozgraniczeniowym wszystkie strony powołanego postępowania zobligowane są zawsze ponosić jego koszty. Zarzucił, że organ odwoławczy nie dokonał analizy wszystkich okoliczności zaistniałych w sprawie, gdyż pominął okoliczność roszczeniowej postawy H. K., które wszczęła postępowanie rozgraniczeniowe pomimo uprzednio ustalonych i oznaczonych wyraźnie na gruncie granic nieruchomości. W ocenie J. S. wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego stanowiło nadużycie przez H. K. prawa, a jej zachowanie nie służy ochronie interesów strony i nie może zmierzać do pokrzywdzenia pozostałych stron. Zdaniem skarżącego nie każdy właściciel nieruchomości będącej przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego posiada interes prawny w ustaleniu przebiegu granicy, a w niniejszej sprawie wyłącznie wnioskodawczyni miała interes prawny we wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, a co za tym idzie poniesione w związku z przeprowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego koszty były wywołane wyłącznie z przyczyn subiektywnych wnioskodawczyni i na jej żądanie. Skarżący wskazał, iż stosownie do treści art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie, a on sam nie był zainteresowany ani faktycznie ani prawnie przeprowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego. Nie sposób bowiem przyjąć, że jedynie z faktu sąsiedztwa z nieruchomością wnioskodawcy wszyscy sąsiedzi byliby zobowiązani do ponoszenia kosztów rozgraniczenia, nawet w sytuacji uprzedniego ustalenia granic. Ponadto skarżący wskazał, iż postępowanie H. K., polegające na nieustannym wszczynaniu sporów o granice, tylko z powodu niezdecydowania co do przebiegu granicy narażają innych sąsiadów na znaczne koszty, co jest sprzeczne z interesem pozostałych uczestników postępowania, a wobec tego nie powinno podlegać żadnej ochronie. Na rozprawie w dniu 11.05.2010r. pełnomocnik skarżącego wniósł dodatkowo o zastosowanie w sprawie art. 5 Kodeksu cywilnego, skoro uchwała NSA przechodzi na grunt prawa cywilnego, a w razie wątpliwości by Sąd na podstawie art. 269 p.p.s.a zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o możliwość zastosowania art. 5 k.c. Wyjaśnił, że w jego ocenie nadużycie prawa przez H. K. upatruje w tym, że wszczęła ona postępowanie rozgraniczeniowe pomimo tego, że miała świadomość, iż granica została ustalona. H. K. wnosząc o oddalenie skargi, wyjaśniła, że faktycznie jej ojciec podpisał protokół rozgraniczeniowy ale nie miał rozeznania, gdyż miał guza mózgu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga J. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z rozstrzygnięciem zawartym w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt l OPS 5/06): organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W ocenie orzekającego Sądu zasada ta znajduje zastosowanie w związku z ustaleniem kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na podstawie wniosku H. K. Sąd podziela w całej rozciągłości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nadmienić przy tym należy, że zgodnie z art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest co prawda wiążąca w danej sprawie (w tej, w której Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił zagadnienie do rozstrzygnięcia skaldowi siedmiu sędziów NSA), niemniej jednak z art. 269 § 1 p.p.s.a wynika, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W ten sposób zasada związania uchwałą składu siedmiu sędziów doznaje ograniczenia, ale w niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie zachodzi potrzeba wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, które powstałoby na tle rozpoznawanej sprawy, gdyż w/w uchwała i jej uzasadnienie wyjaśnia wszystkie kwestie prawne, które wyłoniły się na tle rozpoznania sprawy ze skargi J. S. W uzasadnieniu w/w uchwały stwierdzone bowiem zostało, że okoliczność, iż postępowanie rozgraniczeniowe może przebiegać w dwóch stadiach administracyjnym i sądowym nie zmienia faktu, że sama instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości, choć została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych - Ustawa Prawo Geodezyjne i kartograficzne i Kodeksie cywilnym - stanowi jedną całość. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 k.c. stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzenie, że to postępowanie toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, że postępowanie toczy się wyłącznie w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Orzekający w sprawie Sąd w pełni podziela argumentację towarzyszącą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przy wydaniu zacytowanego wyżej orzeczenia. Dalej należy wskazać, że postępowanie rozgraniczeniowe składa się z dwóch etapów: etapu administracyjnego i sądowego, co nie zmienia faktu, że pierwszy etap jest postępowaniem administarcyjnoprawnym. Przed organem zawsze stosuje się sposoby ustalenia granicy, o których stanowi kodeks cywilny i przepisy te mają charakter szczególny. Dlatego, odnosząc się do wniosków skarżącego dotyczących przyjęcia w postępowaniu instytucji zasad współżycia społecznego uregulowanej w art. 5 kodeksu cywilnego należy stwierdzić, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie jest to instytucja prawa administracyjnego. Na marginesie należy zauważyć, że nawet przy założeniu możliwości zastosowania tego przepisu nie odniosłoby to oczekiwanego przez skarżącego skutku. Nie można bowiem upatrywać nadużycia prawa w realizowaniu przez stronę swoich uprawnień, w tym przypadku uprawnienia do żądania rozgraniczenia swojej nieruchomości. Nie można czynić zarzutu z faktu, że ktoś domaga się realizacji swoich uprawnień, nawet gdy okazuje się, że nie ma on racji. Fakt sąsiedztwa nakłada na podmioty obowiązek ponoszenia pewnych kosztów, co jest jednak immanentnie związane z prawem własności. Sąd zważył przy tym, iż H. K. nie wywołała żadnych dodatkowych kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wobec powyższego należy stwierdzić, że orzeczenie organu drugiej instancji było w świetle w/w uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodne z prawem. Kwestia ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego z wniosku H. K. wymaga ponownego rozpoznania i ustalenia kręgu osób zobowiązanych do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Sąd nie znajdując podstaw do uwzględnienia w związku z tym skargi J. S., oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a