II OSK 1804/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.M. i L.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 144/10 w sprawie ze skargi M.M. i L.M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. i M.M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący zaskarżyli do uchwałę Rady Gminy [...] w części dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego działek nr [...] i nr [...], położonych we wsi [...] przy ul. S. (§ 4 ust. 24), które znajdują się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem Zn. Skarżący są właścicielami działek nr [...] i nr [...] o powierzchni odpowiednio 0,13 ha i 0,75 ha. Nieruchomość nabyli w 2006 r. W § 4 ust. 24 zaskarżonej uchwały wprowadzono dla działek oznaczonych na rysunku planu symbolem Zn – zakaz zabudowy oznaczając teren jako: teren zieleni ochrony ekologicznej cieków – pas terenu biegnący wzdłuż rzeki Widawy i przylegających cieków wodnych, stanowiący bezpośrednią strefę ochronną ekosystemu wodnego. Uznano to za obszar zalewowy zasięgu wody powodziowej (maksymalny zasięg powodzi historycznej). Ustalono użytkowanie rolnicze terenu jako łąki lub pastwiska. Tym samym działki nr [...] i nr [...] objęte zostały zakazem zabudowy. Przy czym prawo wprowadzenia zakazu zabudowy Gmina wywodzi z art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zezwala na określenie w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikających z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia daje prymat ochronie ekosystemu wodnego wyznaczając pas terenu biegnący wzdłuż rzeki Widawy i przylegających cieków wodnych. Jak wskazali skarżący, o ile można zaakceptować ochronę rzeki Widawy i pas terenu wzdłuż niej, to już wprowadzenie z tego powodu zakazu zabudowy na terenie o łącznej powierzchni 0,88 ha odległym od rzeki do granicy działki nr [...] od 96-110 m, nr [...] - na całej długości ponad 100 m, stanowi naruszenie zasady nieingerencji w istotę prawa własności. Działki te usytuowane są w znacznej odległości od Widawy, a przecina je rów melioracyjny, który został zbudowany przez samą Gminę. Zatem chroniony przez Gminę "przylegający ciek wodny" to nic innego jak rów melioracyjny. Zdaniem strony skarżącej, Gmina wprowadza dalej idącą ochronę wód w rowie melioracyjnym niż ustawodawca chroni zieleń w parku krajobrazowym w ustawie o ochronie przyrody, gdyż zezwala na zabudowę pod pewnymi warunkami. Również ustawa – Prawo wodne nie zabraniała w sposób bezwzględny budowania się na obszarze powodziowym. Przepis art. 66 ustawy z dnia 24 października 1974 r., w brzmieniu obowiązującym w dacie stanowienia zaskarżonej uchwały, określał w sposób ścisły przypadki, w których zabronione było wznoszenie budynków, z tym zastrzeżeniem że starosta miał prawo znosić ten zakaz. Obszar ten obejmował teren od wału przeciwpowodziowego do koryta rzeki płynącej, co w żaden sposób nie dotyczy działek skarżących. Jednocześnie użyte w uchwale sformułowanie o istnieniu w tym miejscu obszaru zalewowego zasięgu wody powodziowej jest nieuprawnione, gdyż zgodnie z informacją uzyskaną w Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej we Wrocławiu dla tego obszaru nie zostało sporządzone studium ochrony przed powodzią. Skarżący podnieśli także, że Gmina na mocy obecnie obowiązującego art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma ustawowy obowiązek zmiany planu w razie zmiany ustaw. Od daty uchwalenia zaskarżonej uchwały zmianie uległy postanowienia Prawa wodnego w zakresie wprowadzenia obszarów powodziowych i obowiązujących na nich zakazach. Nie powinna zatem powoływać się na brak środków w budżecie na wykonanie obligatoryjnych ustawowych zadań. A już zupełnie nie jest trafny pogląd, że zakaz zabudowy został wprowadzony zgodnie z zaleceniami Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, które to zostały określone przy uzgadnianiu projektu planu, gdyż uprawnienia dyrektora regionalnego w zakresie opiniowania i uzgadniania planu zostały wprowadzone do ustawy – Prawo wodne dopiero w 2003 r. na mocy art. 82 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz w ustawie – Prawo wodne z 1974 r. brak jest normy prawnej mówiącej o obowiązku zasięgania zaleceń regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a już tym bardziej o ich mocy wiążącej dla rady gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione. W uzasadnieniu Przewodniczący wskazał, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu zalecił uwzględnić w projekcie planu obowiązujące przepisy prawne dotyczące ochrony i kształtowania środowiska. W zakresie ochrony przeciwpowodziowej zalecono rozpoznać problemy zagrożenia powodziowego od rzeki Widawy; na planie sytuacyjnym nanieść zasięgi zalewu wód powodziowych Q1% (woda stuletnia) lub największej powodzi historycznej. Na terenach narażonych na zalew nie planować nowej zabudowy, a w przypadku konieczności jej wykonania przewidzieć odpowiednie zabezpieczenie. Powyższe zalecenia zostały uwzględnione w projektowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Pismem z dnia 12 czerwca 2001 r. RZGW we Wrocławiu zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt planu. Zawiadomieniem z dnia 20 sierpnia 2001 r. Zarząd Gminy [...] zawiadomił o wyłożeniu do publicznego wglądu w dniach od 3 do 28 września 2001 r. projektu planu, informując jednocześnie, że zgodnie z art. 23 ww. ustawy każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu może wnieść protest oraz zgodnie z art. 24 każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu może wnieść zarzut. Poprzedni właściciele działek nr [...] i nr [...] Z. i D.K. potwierdzili odbiór zawiadomienia Zarządu Gminy [...] z dnia 20 sierpnia 2001 r. na rozdzielniku pod pozycją 19. Nie wnieśli protestu ani zarzutu do przyjętych ustaleń w projekcie planu. Skarżący dnia 11 września 2006 r. na podstawie aktu notarialnego (Rep. A nr [...]) nabyli na własność nieruchomość niezabudowaną o pow. 0,8800 ha, składającej się z działek nr [...] i nr [...], uwidocznionych w wypisie z rejestru gruntów objętych księgą wieczystą nr [...]. Wobec tego skarżący dokonując zakupu w 2006 r. tych działek wiedzieli o przeznaczeniu w/w działek ujętych w § 4 ust. 24 zaskarżonej uchwały. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określone w tym względzie zapisy. Sąd I instancji obszernie opisał przebieg przeprowadzonej procedury planistycznej. Wskazał, że wniesione zarzuty i protesty do projektu planu zostały rozpatrzone na posiedzeniach Zarządu Gminy w dniach 16 i 22 października 2001 r., o czym wnioskodawcy zostali na piśmie poinformowani. Poprzedni właściciele działek nr [...] i nr [...] odebrali zawiadomienie Zarządu Gminy [...] z dnia 20 sierpnia 2001 r. (pozycja 19 rozdzielnika) i nie wnieśli protestu ani zarzutu do przyjętych ustaleń w projekcie planu. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona uchwała weszła w życie w dniu 22 lutego 2002 r. Skarżący nabyli zaś działki nr [...] i nr [...] dopiero w dniu 11 września 2006 r. Nabywając zatem działki wiedzieli o ich przeznaczeniu. Prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie i może być ograniczone, tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważnia ona gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie bezpodstawności działań organów w ochronie ekosystemu wodnego kosztem odebrania stronie możliwości zabudowy terenu przyległego do rzeki Widawy – Sąd I instancji wyjaśnił, że takie działania zostały oparte o powołane przez te organy przepisy prawa, które powinny być interpretowane w świetle generalnej zasady ochrony środowiska, a mianowicie zasady przezorności, zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150), której zasadność potwierdzają doświadczenia klęsk powodziowych w Polsce w 1997 r. oraz w maju bieżącego roku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Zarzucili naruszenie: 1) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zbyt ogólnikowe odniesienie się do zarzutów skargi i pominięcie milczeniem zarzutu, że zakaz zabudowy na działkach nr [...] i [...] we wsi [...] narusza istotę prawa własności, nie jest uzasadniony interes publicznym, stanowi nadmierną ingerencję w prawo własności oraz niewyjaśnienie relacji między art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a art. 66 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne oraz postanowieniami art. 26a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, a także pominięcie znaczenia pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu o braku studium przeciwpowodziowego dla wsi [...] oraz braku uprawnień Zarządu do opiniowania planu i dokonywania wiążących uzgodnień w 2001 r., 2) art. 151 ustawy i uznanie, że wiedza skarżących o przeznaczeniu w planie zagospodarowania działek zakupionych w 2006 r. wyklucza ich prawo do skutecznego podnoszenia zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, 3) art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, że artykuł ten stanowi sam w sobie podstawę do wprowadzenia zakazu zabudowy na nieruchomości ze względu na to że mieści się w ustawowo przyznanych ramach, bez odwoływania się do innych ustaw, zasady proporcjonalności oraz uzasadnionego prymatu interesu publicznego, 4) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, z tego powodu, że skarżący nie podejmują działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew jej zarzutom Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał wnikliwej oceny i kontroli legalności zaskarżonej uchwały, w tym przesłanek uzasadniających wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie, na którym znajdują się nieruchomości skarżących. Sąd wskazał też prawne podstawy wprowadzenia takiego zakazu i wyjaśnił wzajemny stosunek przepisu art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) do tych przepisów szczególnych, które wprowadziły zakaz zabudowy. Podstawą do wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie oznaczonym w kwestionowanym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "Zn", obejmującym grunty bezpośrednio sąsiadujące z rzeką Widawą i przyległymi ciekami, był przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 wymienionej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przewiduje on, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, między innymi, szczegółowe warunki zagospodarowania terenów, w tym zakaz zabudowy, wynikające z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego i zdrowia ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody oraz ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazał, iż wprowadzając zakaz zabudowy oraz ustalając użytkowanie rolnicze w charakterze łąk i pastwisk terenów sąsiadujących z rzeką Widawą i przylegającymi do niej ciekami organy gminy Dziadowej Kłody nie przekroczyły przysługującego gminie władztwa planistycznego, a wprowadzony zakaz jest uzasadniony zarówno względami ochrony środowiska przyrodniczego, w tym gruntów rolnych, jak i zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi. Nieruchomości skarżących znajdują się bowiem na terenie zalewowym i przy szczególnie wysokim stanie wód mogłyby być podtapiane lub zalewane. Okoliczność, iż są one oddalone około 100 m od koryta rzeki jest o tyle bez znaczenia, że sąsiadują one bezpośrednio z połączonym z rzeką rowem melioracyjnym i wysoki stan wody na rzece również im może zagrażać. Korzystając z przysługującego jej władztwa planistycznego gmina mogła, w imię ochrony uzasadnionych interesów społecznych, wyłączyć takie grunty spod zabudowy. Stanowiło to dopuszczalne ograniczenie przysługującego skarżącym prawa własności w imię ochrony środowiska przyrodniczego oraz zdrowia i bezpieczeństwa ludzi a także ich mienia. Prawne podstawy do takich ograniczeń znajdują się zarówno w omawianym przepisie art. 10 ust. 1 pkt 8 jak i w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wymienione przepisy pozwalają na ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, nie naruszając przy tym jej istoty, skoro właściciele nieruchomości położonych na terenie oznaczonym symbolem "Zn" mogą korzystać ze swojej własności zgodnie z rolniczym przeznaczeniem gruntów. Przyjęcie, że gmina nie może wyłączyć pewnych gruntów spod zabudowy, kierując się interesem społecznym, gdyż sprzeciwiają się temu ich właściciele, podważałoby istotę przysługującego gminie władztwa planistycznego i naruszałoby przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 tej ustawy. Błędne jest stanowisko strony skarżącej, że wymieniony ostatnio przepis pozwala wprowadzić ograniczenie w sposobie użytkowania gruntów w postaci zakazu ich zabudowy tylko wówczas, gdy taki zakaz przewidują konkretne przepisy ustawowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu trafnie przyjął, iż art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi samoistną podstawę do określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów, w tym zakazu ich zabudowy, gdy wynika to z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowego, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody czy ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wymienione w skardze kasacyjnej przepisy art. 66 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne i art. 26a ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody zawierają natomiast ustawowe zakazy lokalizowania nowej zabudowy w miejscach określonych tymi przepisami. Zakazy te – jako wynikające z ogólnie obowiązującego prawa – wiążą wszystkich bez względu na to, czy zostały ujęte, czy nie, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarga kasacyjna bezzasadnie zarzuca naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się do wzajemnej relacji tych przepisów oraz naruszenia istoty prawa własności, skoro z motywów zawartych w uzasadnieniu wyroku I instancji wynika takie rozumienie omawianych przepisów. Zarzut naruszenia władztwa planistycznego jest nieuzasadniony również z tego powodu, że – jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny wprowadzony kwestionowanym planem zagospodarowania przestrzennego zakaz zabudowy ma służyć ochronie bezpieczeństwa ludności i ich mienia przed powtarzającymi się cyklicznie w ostatnim okresie powodziami i związanym z nimi zalewaniem budynków usytuowanych na terenach zalewowych. Stwierdzenie skarżących, iż Sąd I instancji nie uzasadnił, jakie przesłanki interesu publicznego pozwalają na wskazanie jego prymatu nad interesem indywidualnym jest więc niezgodne z rzeczywistym stanem. Bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez "uznanie, że wiedza skarżących o przeznaczeniu w planie zagospodarowania ww. działek zakupionych w 2006 r. wyklucza ich prawo do skutecznego podnoszenia zarzutu naruszenia władztwa planistycznego". Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyraził bowiem poglądu, że skarżący, którzy nabyli nieruchomości objęte tym planem, nie mogą kwestionować jego treści. Skarga kasacyjna nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw. Dlatego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.