II SA/Kr 389/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia 24 czerwca 2008 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2, pkt. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 98 poz. 1071 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał inwestorowi J. N. rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu [...] na działce nr "1" w W.. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek W. S., R. S. i J. S.. W trakcie postępowania ustalono, że inwestorem przedmiotowego garażu o wymiarach 4,85 m na 2,90 m jest J. N., który wykonał roboty budowlane polegające na budowie garażu [...] w nowym miejscu tj. przesunięciu garażu usytuowanego na granicy działek nr "2" i nr "1" w inne miejsce na działce nr "1". W czasie oględzin inwestor oświadczył, że garaż stanowi jego własność, a przesunięcia garażu na działkę nr "1" dokonał w lipcu 2007 r. Nie występował do organów administracji o zgodę na to przeniesienie. Postanowieniem z dnia 20 marca 2008 r. organ zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2008 r. projektu budowlanego przedmiotowego garażu wraz z niezbędnymi dokumentami celem legalizacji obiektu. J. N. oświadczył, że nie zamierza starać się o pozwolenie na budowę, a tym samym przedstawiać żądanych dokumentów. W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył definicję pojęcia roboty budowlane zamieszczoną w słowniczku pojęć ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że stosownie do regulacji art. 28 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z uwagi na okoliczność, że przepis art. 29 wprowadza wyjątek od zasadniczej reguły, uważa się, że niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej w kwestii interpretacji przepisu art. 29, a więc obejmowanie zakresem tego przepisu obiektów i robót budowlanych innych niż wyraźnie tam wymienione. Zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie oznacza ponadto rezygnacji z jakiejkolwiek regulacji administracyjno-prawnej. Najczęściej bowiem wymagane wówczas jest zgłoszenie. Garaż nie został wymieniony przez ustawodawcę we wskazanym powyżej przepisie art. 29 ustawy. Oznacza to, że po pierwsze, że jego budowa nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a po drugie ustawodawca nie obejmując go dyspozycją przepisu art. 30 ustawy nie zdecydował się na nałożenie jedynie obowiązku zgłoszenia jego budowy organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmuje obiekt, który nie nosi znamion tymczasowości i nie jest przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, jego budowa wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji złożył J. N. podnosząc, że określenie "obiekt budowlany" w stosunku do wolno stojącego garażu [...] jest nadużyciem prawnie nieuzasadnionym. Garaż [...] nie dopowiada żadnemu z warunków wymienionych w art. 3 ustawy Prawo budowlane. Nie jest trwale związany z gruntem, nie posada fundamentów, ma tylko blaszany dach i ściany. Nie jest obiektem budowlanym ani budynkiem. Skarżący podniósł, że nie dokonywał żadnych czynności rozumianych jako "roboty budowlane". Nie jest inwestorem, nie zbudował ani nie postawił samowolnie garażu i w związku z tym nie potrzebuje zezwolenie na budowę określonego w art. 33 ustawy Prawo budowlane. Posiada jedynie umowę dzierżawy z właścicielem posesji, a więc nie jest stroną w niniejszym postępowaniu. Skarżący wyjaśnił, że w 2000 r. kupił wolno stojący budynek gospodarczy – [...], usytuowany na granicy dwóch działek budowlanych nr "2" i nr "1". W 2001 r. podpisał z właścicielem działek M. K. umowę najmu dzierżawy gruntu, na którym stoi przedmiotowy obiekt. W 2006 r. M. K. przekazał działkę siostrzenicy, która następnie odsprzedała ją developerowi. To spowodowało konieczność przesunięcia stojącego na sprzedanej działce [...]. Przesunięcia tego skarżący dokonał wzdłuż drogi dojazdowej, w tym samym rzędzie stojących innych [...]. W ocenie skarżącego brak terminu "przesunięcie obiektu" w ustawie Prawo budowlane świadczy o tym, że działanie takie nie jest zabronione. Decyzją z dnia 25 stycznia 2010r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 w zw. z art. 66 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane (DZ. U. Nr 156, poz. 1118) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że przeniesienie garażu – [...], niezwiązanego trwale z gruntem, na inne miejsce stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Takie stanowisko zostało wyrażone także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o sygn. II SA/Sz 773/2007, gdzie stwierdzono, że "Budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Przy czym może to polegać na usytuowaniu obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy, np. zbiorniki, urządzenia techniczne. Tak więc fakt, że określony obiekt budowlany został wykonany w znacznej części lub w całości w innym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym, nie uzasadnia wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Dana rzecz, np. zbiornik, kontener, może stać się obiektem budowlanym po usytuowaniu w określonym miejscu ze względu na przeznaczenie i sposób użytkowania(...)". Powyższe oznacza, że przesunięcie przedmiotowego garażu stanowi wykonanie robót budowlanych, które zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ustawy można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadniczą kwestią w rozpatrywanej sprawie było zatem ustalenie czy wykonane roboty budowlane mieściły się w zakresie dyspozycji przepisu art. 29 ustawy Prawo budowlane. Inwestor w toku sprawy podniósł bowiem, że przedmiotowy garaż mieści się w pojęciu wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego, określonego w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ wskazał, że legalna definicja pojęcia "budynku gospodarczego" znajduje się w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając na uwadze powyższą regulację organ stwierdził, że przedmiotowy garaż nie spełnia wymogów do uznania go za budynek gospodarczy, bowiem jego przeznaczenie jest zupełnie inne aniżeli wskazane w zacytowanym przepisie. W niniejszej sprawie brak jest zatem podstawy prawnej do uznania, że obiekt budowlany, jakim jest garaż wykonany z blachy falistej, nie wymaga pozwolenia na budowę. Zasadą jest konieczność uzyskania przed rozpoczęciem robót budowlanych pozwolenia na budowę, wyjątkiem są sytuacje, kiedy nie ma obowiązku uzyskania pozwolenie na budowę, wyjątki te muszą jednak być oparte na konkretnej podstawie prawnej. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. N. podnosząc, że decyzja wydana została z naruszeniem ustawy Prawo budowlane, gdyż dotyczy przedmiotu sporu, na który ustawa nie nakłada obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o jakim mowa w art. 33 wskazanej ustawy. Skarżący podniósł, że ani nie zbudował, ani nie postawił samowolnie garażu. Nie był i nie jest inwestorem, a zatem nie musi posiadać projektu budowlanego, planu wykonania czy odbioru budowy, a tym samym przedstawiać pozwolenia na budowę. Podniósł, że nie jest stroną w świetle art. 28 ust. 2 ustawy, co oznacza, że nawet gdyby wystąpił do właściwego organu o zgodę na pozwolenia na budowę, to by jej nie otrzymał. Podkreślił, że garaż [...] nie jest trwale zwiany z gruntem, nie posiada fundamentów, a więc nie jest obiektem budowlanym ani budynkiem. Jego przestawienie nie stanowi robót budowlanych ani budowy. Skarżący podniósł, że nie wykonał żadnych prac, które można by podciągnąć pod te definicje. Nie zgodził się ponadto z interpretacją wyroku Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaprezentowaną przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, gdyż garaż nie jest obiektem budowlanym, a jego konstrukcja nie została wykonana poza miejscem budowy, a następnie przeniesiona w inne miejsce. Nie zostało zmienione jego przeznaczenie i sposób użytkowania. W ocenie skarżącego, jedynej właściwej interpretacji w stosunku do tzw. [...] należy szukać w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący podniósł także, że blaszak służył mu do przechowywania narzędzi gospodarczych i rolniczych, sprzętu turystycznego, jak również garażowania samochodu. Jest to zgodne z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przedmiotem oceny sądu pod względem zgodności z prawem jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę garażu [...] posadowionego na działce "1" przez skarżącego J. N.. Wskazany przez organ I instancji jako materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, skarżący dokonał przesunięcia garażu [...] usytuowanego na granicy działek nr "2" i nr "1" w inne miejsce - na działce nr "1". Przesunięcie to zostało uznane przez organy obu instancji za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a zatem koniecznym było uzyskanie przez skarżącego pozwolenia na budowę. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie jest zatem ustalenie czy działanie skarżącego - przesunięcie garażu - należy zakwalifikować jako roboty budowlane polegające na budowie garażu, a zatem czy mamy do czynienia z budową w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, gdyż kwestia ta przesądza, czy wobec postawy skarżącego uchylającego się od podjęcia (na wezwanie organu) czynności zmierzających do legalizacji obiektu – orzeczenie nakazu rozbiórki było zgodne z obowiązującym prawem. Przepis art. 3 tej ustawy w pkt 7 stanowi, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast według art. 3 pkt 6, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 wprowadzających zwolnienia od tego obowiązku. Przepis art. 29 wskazuje obiekty budowlane, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz wymienia roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 wymienia, która z budów oraz robót budowlanych określonych w art. 29 podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Garaż nie został wymieniony przez ustawodawcę ani w przepisie art. 29 ani w przepisie art. 30 ustawy. Z powyższego wywieść zatem należy, że jego budowa nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zaznaczyć przy tym należy, że katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Sz 773/07, gdzie sąd ten stwierdził, że "budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, przy czym może to polegać na usytuowaniu obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy, np. zbiorniki, urządzenia techniczne. Dana rzecz, np. zbiornik, kontener, może stać się obiektem budowlanym po usytuowaniu w określonym miejscu ze względu na przeznaczenie i sposób użytkowania(...)". Tak więc fakt, że określony obiekt budowlany został wykonany w znacznej części lub w całości w jednym miejscu, a następnie przeniesiony i usytuowany w innym, nie uzasadnia wniosku, że nie jest to budowa rozumiana jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Dana rzecz może stać się obiektem budowlanym po usytuowaniu go w określonym miejscu ze względu na przeznaczenie i sposób użytkowania." Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że przesunięcie w inne miejsce garażu było budową obiektu budowlanego rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a zatem wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro inwestor takiej decyzji nie uzyskał, jak również nie skorzystał z możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu, organy słusznie uznały, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej. Stwierdzić również należy, że błędne jest stanowisko skarżącego, iż przedmiotowy garaż mieści się w pojęciu budynku gospodarczego, określonego w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, definicję budynku gospodarczego zawiera § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tą definicją przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Mając na uwadze powyższą definicję stwierdzić należy, że przeznaczenie i funkcja budynku gospodarczego jest zupełnie inna niż garażu. W szczególności garaż nie może być uznany za budynek związany z produkcją rolną, czy też za budynek rekreacyjny. Przeznaczenie garażu jest jednoznaczne – służy do garażowania samochodu, a choćby częściowo był on wykorzystywany jako pomieszczenie do składowania innych rzeczy – fakt ten podstawowego przeznaczenie tego typu obiektu nie zmienia. Zdaniem sądu tego typu obiekt – [...] garaż nie połączony trwale z gruntem należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany zdefiniowany w art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi iż, ilekroć w ustawie mowa jest o tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zwrócić przy tym uwagę należy, iż tymczasowe obiekty budowlane tylko częściowo zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust 1 pkt 12) i objęte trybem zgłoszeniowym (art. 30 ust 1 pkt 1). Trybem tym objęte są tylko tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, a zatem nie obiekty kontenerowe - jak [...] garaże, które w określonym terminie przeznaczone do rozbiórki nie są. Obejmuje je zatem wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, a jak mowa wyżej, bez znaczenia jest fakt wykonania takiego obiektu w innym miejscu a nawet jego czasowe tam umieszczenie, w sytuacji późniejszego sytuowania go w innym miejscu. Odmienny pogląd prowadziłby do wniosku, iż nie zachowując żadnych procedur administracyjnych obiekty tego typu można by stawiać w dowolnym miejscu, a następnie dowolnie przenosić nie tylko ma inne miejsce tej samej działki ale na inne nieruchomości. Pogląd taki byłby nie do zaakceptowania. Jak mowa wyżej budowa obiektu budowlanego w tym obiektu tymczasowego (w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane) to wykonanie go w określonym miejscu. Zmiana miejsca usytuowania obiektu, niezależnie od tego gdzie był on fizycznie wykonany i gdzie wcześniej zlokalizowany do w rozumieniu prawa budowlanego - budowa tego obiektu (wykonanie go w określonym miejscu – art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) na rozpoczęcie której inwestor powinien uzyskać stosowne pozwolenie. Brak tego pozwolenia i późniejsza postawa inwertora uchylającego się od czynności niezbędnych do zalegalizowania obiektu, uzasadnia orzeczenie przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki tego obiektu. Mając na uwadze powyższe skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151