II SA/Łd 283/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania określonych robót budowlanych - oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na A. Spółkę z o.o. z siedzibą w Ł. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000,00 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązków określonych w decyzji tego organu z dnia [...] r., nr [...], znak: [...] oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie tego postanowienia w wysokości 68 zł. W postanowieniu tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wezwał A. Spółkę z o.o. z siedzibą w Ł. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni pod rygorem wykonani zastępczego oraz wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia z zagrożeniem. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia [...] r., działając z urzędu orzekł o zmianie decyzji własnej nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] nakazującej wskazanym podmiotom usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu nawierzchni na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. [...] poprzez wyrównanie i właściwe wyprofilowanie spadków w ten sposób, że nakazał A. Spółce z o.o. usunięcie występujących nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego nawierzchni poprzez wyrównanie i właściwe wyprofilowanie spadków. Wobec uchylania się zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim obowiązku w dniu 20 kwietnia 2009r. zostało wystosowane pisemne upomnienie. Powyższe upomnienie doręczone w dniu 21 kwietnia 2009r. okazało się nieskuteczne, co potwierdziły przeprowadzone w dniu 14 maja 2009r. oględziny. W ich wyniku stwierdzono, że decyzja z dnia [...] r. nie została wykonana. W związku z powyższym sprawę przekazano do postępowania egzekucyjnego w administracji. W dniu [...] r. został wystawiony tytuł wykonawczy [...] oraz postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nałożono na stronę zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia. Rozstrzygnięcie to zostało wyeliminowane z obrotu postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., nr [...]. organ odwoławczy wskazał na potrzebę zbadania sytuacji majątkowej Spółki. W odpowiedzi na dwukrotne wezwania PINB Spółka poinformowała o uzyskanym w 2008r. zysku. Na potwierdzenie tych informacji załączyła kopię zeznania CIT – 8 za 2008r. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, której celem jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku pośrednio poprzez dolegliwość nałożonej grzywny, która ma skłonić go do wykonania określonego obowiązku. PINB podkreślił w uzasadnieniu, że ze względu na uregulowania przyjęte w art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Grzywna w kwocie 5.000 zł winna skutecznie przymusić zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Ustalając taką kwotę organ egzekucyjny wziął pod uwagę górną granicę wysokości grzywny nakładanej na osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a określoną w art. 121 § 2 w/w ustawy oraz charakter czynności, które musi wykonać zobowiązany, aby zwolnić się obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] r. Grzywna w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł, uwzględniając okoliczności faktyczne sprawy, wpisuje się zatem w określoną w art. 7 § 2 w/w ustawy zasadę stosowania przez organ egzekucyjny środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Ten rodzaj środka egzekucyjnego nie jest nakładany po to, aby po jego uiszczeniu zobowiązany mógł zwolnić się z obowiązku. Kwota grzywny w celu przymuszenia ustalana jest nie pod kątem możliwości jej uiszczenia przez zobowiązanego, ale w celu skutecznego i efektywnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku wynikającego z prawa budowlanego. O wysokości grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny rozstrzyga w sposób uznaniowy, ale winien mieć na względzie granice wysokości nakładanej grzywny oraz potrzebę zapewnienia efektywności prowadzonej egzekucji. Nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny rozważa jej wysokość także pod katem efektywności prowadzonej egzekucji. Organ wskazał na uprawnienia strony wynikające z unormowań art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zażaleniu na to postanowienie A. Spółka z o.o. wniosła o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez uchylanie się przez organ administracji od podjęcia wszelkich kroków niezbędnych od dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności możliwości wykonania przez nią prac wskazanych w decyzji z dnia [...] r., jak również stanu zaawansowania prac budowlanych w obrębie nieruchomości w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, w odniesieniu do stanu z dnia 14 maja 2009r. oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i jej słusznego interesu; 2. art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 119 § 1 tej ustawy poprzez zastosowanie środka, który nie jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, a w dodatku zastosowanie tego środka pozostaje w całkowitej sprzeczności z zasadą celowości wyrażoną w treści powołanego przepisu. W ocenie strony zastosowany środek w żadnym wypadku nie może wywołać zamierzonego skutku, czyli realizacji obowiązku niepieniężnego. Jedyna przeszkoda uniemożliwiającą spółce jego wykonanie jest faktyczne wykorzystywanie nieruchomości przez pozostałych współużytkowników wieczystych oraz osoby trzecie, w sposób uniemożliwiający spółce nie tylko podjecie stosownych działań prowadzących do wykonania decyzji z dnia [...] r., ale praktycznie jakichkolwiek innych działań. Przeszkodą wykonania obowiązku są uwarunkowania materialno – prawne istniejące w obrębie nieruchomości, których w żaden sposób nie może rozwiązać nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Ich rozwiązanie wymaga określonych czynności, ale nie tyle skarżącej spółki, co przede wszystkim sądów oraz innych organów państwowych, władnych stworzyć jej nieskrępowanie wywiązywanie się ze spoczywających na niej powinności. Natomiast nałożenie przez organ pierwszej instancji grzywny w celu przymuszenia zgodnie z istotą tego środka sprowadza się do zobligowania zobowiązanego do natychmiastowego wykonania obowiązku, który z przyczyn wyżej wymienionych nie mógł i nie może zostać w całości wykonany; 3. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i nałożenie na nią kary, która nie służy realizacji zamierzonego celu i nie jest najmniej uciążliwa dla strony z punktu widzenia odpowiedniej proporcji pomiędzy korzyścią, którą ma przynieść zastosowany środek przymusu, a nałożonym ciężarem. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji odnośnie zasadności oraz wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w zażaleniu stwierdził natomiast, iż jakkolwiek są one istotne i ważne dla strony skarżącej to w świetle uporczywego uchylania się strony od przedstawienia jej sytuacji majątkowej, nie stanowią one dla organu odwoławczego podstawy do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny. Ponadto organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji będącej podstawą postępowania egzekucyjnego, gdyż godziłoby to w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. W związku z tym przedmiotem rozpoznawanej sprawy może być wyłącznie postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego nałożonych na niego obowiązków, których nie wykonuje dobrowolnie. Tym samym zarzuty podważające zasadność decyzji o nałożeniu na Spółkę określonych w niej obowiązków, czy też przyczyny ich niewykonania nie mogły stać się przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. W skardze na powyższą decyzję A. Spółka z o.o. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 119 § 1 ustawy o Postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 7 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 110 K.p.a. w związku z art. 126 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniosła przy tym, że nałożenie na nią grzywny i to właśnie w kwocie 5000 zł jest zupełnie nie celowe z punktu widzenia przymuszenia jej do wykonania decyzji z dnia [...] r. Nie ponosi ona winy za niewykonanie tej decyzji z przyczyn od niej niezależnych, gdyż uniemożliwiają jej to współwłaściciele tej nieruchomości - rodzina Państwa S., którzy w sposób ciągły użytkują praktycznie całą powierzchnię tej i sąsiednich nieruchomości, zaś swoimi bezprawnymi działaniami uniemożliwiają Spółce jako zarządcy sądowemu wykonywanie jakiegokolwiek zarządu nad tą nieruchomością. Osoby te znane są zresztą Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. stąd, iż wcześniej były adresatem tej decyzji, a pomimo tego, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dysponował stosownymi środkami przymusu administracyjnego i nakładał je na nich, pozostał sam całkowicie bezradny wobec bezprawności ich działań. Organy administracji pominęły także okoliczność, iż przed Sądem Rejonowym dla Ł. – Śródmieścia w Ł., l Wydziałem Cywilnym toczy się, m.in. przeciwko Państwu S. – współwłaścicielom tej nieruchomości, postępowanie w sprawie o sygn. akt l Ns 54/08 o pozbawienie ich prawa do jej używania. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 w/w ustawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji sąd uznał, iż nie jest ona uzasadniona. Kontroli sądu poddane zostały postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, przy czym sporny jest zarówno wybór określonego środka egzekucyjnego, jak i określona w nim wysokość grzywny. Organ nałożył grzywnę w celu przymuszenia do wykonania prac budowlanych. Wyjaśnić należy, że w myśl art. 29 § 1 u.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Godziłoby to w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. Jak ustalił organ, a nie kwestionowała tych okoliczności skarżąca, organ prawidłowo wystosował upomnienie, z uwagi na jego bezskuteczność wystawił tytuł wykonawczy. Został zatem zachowany tryb poprzedzający nałożenie grzywny w celu przymuszenia. W myśl art. 119 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. DZ.U z 2005r. nr 229 poz.1954 ze zm.), dalej powoływanej jako u.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, z której powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego oraz jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Należy podkreślić, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie zostało pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego. Sformułowanie, jakiego użył ustawodawca w art. 119 §1 u.e.a. – "grzywnę... nakłada się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku .. wykonania czynności". Przykładowo podana w tym przepisie czynność, której nie może spełnić za zobowiązanego inna osoba jest tylko jednym z rodzajów obowiązków, niewykonanie którego pociąga za sobą nałożenie grzywny. Zatem niewykonanie obowiązku o charakterze niepieniężnym zobowiązuje organ do nałożenia grzywny w trybie art. 119 u.e.a.. Trudności związane z wykonaniem obowiązku spowodowane zachowaniem współwłaścicieli nie zwalniają zobowiązanego z konieczności wykonania obowiązku. Skarżąca przy tym powołuje się jedynie na trudności sprawiane przez współwłaścicieli, nie wykazując jednakże, aby kiedykolwiek podjęła próbę wykonania prac, nałożonych tytułem wykonawczym. Nietrafnie też podnosi, że organ dokonał ustaleń na podstawie oględzin dokonanych w maju 2009r., bowiem wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny poprzedzone zostało dokonanymi w dniu 28.09.2009r. oględzinami. Wprawdzie faktu tego istotnie nie powołano w uzasadnieniu postanowienia, ale sama Spółka nie kwestionuje, że obowiązek nie został wykonany. Przyjmując za nieprawidłowe odwołanie się przez organ do wniosków z pierwszych oględzin z maja 2009r. a nie z września 2009r. to w tej sytuacji, gdy niewykonanie obowiązku jest poza sporem, uchybienie to nie ma znaczenia. W rozpoznawanym stanie faktycznym grzywna w celu przymuszenia jest grzywną jednorazową (art.121 §4 u.e.a.). Nie ma jednak znaczenia w sprawie, ze grzywnę wymierzono już w przeszłości innemu zobowiązanemu – współwłaścicielom nieruchomości. Jednorazowa grzywna dotyczy bowiem konkretnego podmiotu, zobowiązanego do zachowania określonego w konkretnym tytule wykonawczym. Wynika to wprost z treści cytowanego przepisu. W tej sprawie podmiotem tym jest bez wątpienia skarżąca Spółka, co wynika z tytuły wykonawczego, czyli decyzji PINB w Ł. z dnia [...] r znak: [...]. Żaden inny podmiot, poza Spółką nie został zobowiązany tą decyzją do wykonania określonych czynności. Nietrafny jest w ocenie sądu zarzut, iż organy nie rozważyły celowości nałożenia grzywny w konkretnym stanie faktycznym. Podkreślono w uzasadnieniach postanowień organów nadzoru budowlanego, że obowiązek wykonania czynności został nałożony na Spółkę już w lutym 2009r., w kwietniu organ wezwał Spółkę do wykonania zobowiązania, obowiązki nie zostały wykonane pomimo upływu siedmiu miesięcy. Jak wynika z akt, w maju 2009r. Spółka objęła nieruchomość w zarząd. Zobowiązanie nie zostało tymczasem wykonane. Skoro bezspornym jest, ze prace nie zostały wykonane, organ zobligowany był w takiej sytuacji do zastosowania środków przewidzianych w ustawie. Nie jest błędem sięgnięcie przez organ do pierwszego ze środków egzekucyjnych, wymienionego w art. 1 pkt 12 u.e.a. Nie może też odnieść skutku zarzut niewyjaśnienia sytuacji majątkowej strony skarżącej. Obowiązek dokonania stosownych ustaleń został zawarty wprost w uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r., nr [...]. Organ I instancji dwukrotnie wzywał zobowiązanego do przedłożenia dokumentacji, ale otrzymał ją w okrojonym zakresie. Złożone dokumenty -kopie zeznań podatkowych - dały podstawy do określenia wysokości grzywny. Wprawdzie w uzasadnieniu nie wskazano, na podstawie jakich danych organ tak wnioskował, ale zważywszy, że z kopii CIT (k.60-63 akt administracyjnych) wynika, iż Spółka została obciążona podatkiem w kwocie 20706 zł, wniosek organu jest uzasadniony. Należy przy tym podkreślić, że sytuacja majątkowa zobowiązanego, aczkolwiek nie powinna pozostawać obojętną dla organu, nie ma pierwszoplanowego znaczenia przy rozstrzyganiu o wysokości nałożonej grzywny. Z tego względu braki w wyjaśnieniu tej okoliczności nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wysokości grzywny jest wprawdzie lakoniczne, ale organy wskazują, że wysokość grzywny została określona znacznie poniżej jej górnej granicy, powołują się na relację między jej wysokością a rodzajem nałożonego obowiązku, podkreślają konieczność wykonania określonych w tytule wykonawczym prac dla zapobieżenia zagrożenia zdrowia. Wskazują też na regulacje zawarte w art. 125 i 126 u.e.a., które umożliwiają "odzyskanie uiszczonej kwoty" czy umorzenie należności w razie wykonania obowiązku. Nie budzi większych zastrzeżeń tak określona wysokość grzywny – 5000zł – w tym konkretnym stanie faktycznym Tym samym i uzasadnienie, mimo swej lapidarności w tym konkretnym stanie faktycznym mieści się w granicach uznania. Reasumując, niewątpliwe uchybienia proceduralne wyżej omówione, związane z wyjaśnieniem stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) i uzasadnieniem przyjętych rozwiązań (art. 107 §3 k.p.a.) nie miały zasadniczego wpływu na trafność rozstrzygnięcia. Nie stanowiły wobec tego przesłanki do zastosowania regulacji zawartej w art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., który to przepis zobowiązuje do uchylenia zaskarżonego postanowienia w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło to mieć wpływ na wynik postępowania. Z wagi na powyższe, wobec braku uzasadnionych podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a. K.O.