II SA/Gl 22/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Referent-stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia [...]r. zawiadomił Ł. S. o wszczęciu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych przeprowadzonych na działce przy ul. [...] w O.. W wyniku oględzin w dniu [...]r. ustalono, że na działkach nr 1 i 2, stanowiących własność skarżącego, powstał obiekt o wymiarach 8,20 m x 18 m i wysokości kalenicy ok. 6 m. Obiekt jest wykonany z drewna, posiada trzy ściany, posadowiony jest na kamieniach i betonowej trylince. Posiada dach dwuspadowy i trzy wewnętrzne przegrody z desek, nie ma posadzki. Odległości od granic działki wynoszą 4 m i 4,8 m. Obiekt jest przeznaczony do przechowywania maszyn rolniczych, został zrealizowany w [...] i [...] r., inwestor nie posiada żadnej dokumentacji obiektu. Skarżący podał, że wystąpił z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwiającą lokalizację na działce zabudowań. Z oględzin wykonano dokumentację zdjęciową, znajdującą się w aktach. Wójt Gminy M., w odpowiedzi na zapytanie, poinformował organ nadzoru budowlanego, że działki nr 1 i 2 w O. są położone na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Gminy M. w dniu [...]r., nr [...] (Dz. U. Woj. [...]. z [...]r., nr 4, poz. 56). Zgodnie z planem znajdują się w jednostce oznaczonej symbolem [...] , stanowiącej teren lasów i dolesień, dla której wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów kubaturowych oraz grodzenia działek. Poinformowano też, że dla działek przed dniem wejścia planu w życie została wydana decyzja o warunkach zabudowy z [...]r. określająca warunki budowy budynku gospodarczego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał Ł. S. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, podając w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu wskazał, że wykonany został obiekt, który nie jest trwale połączony z gruntem, konstrukcję drewnianą ścian zewnętrznych ustawiono na bloczkach kamiennych a słupy drewniane na bloczkach betonowych. Obiekt, z uwagi na brak trwałego połączenia z gruntem, wykazuje cechę tymczasowości i nie jest budynkiem, lecz obiektem tymczasowym w rozumieniu art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. Obiekt ten wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem nie korzysta ze zwolnienia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 12 lub pkt 25 prawa budowlanego. Brak pozwolenia skutkuje uznaniem obiektu za przypadek samowoli budowlanej. Legalizacja wykonanych robót nie jest możliwa ze względu na postanowienia planu zagospodarowania, który wyklucza realizację na przedmiotowym terenie jakichkolwiek obiektów kubaturowych. W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie prawa budowlanego i niewłaściwą kwalifikację obiektu. Podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem, jakoby obiekt nie połączony trwale z gruntem, pozbawiony instalacji, postawiony na nieruchomości rolnej i służący zabezpieczeniu maszyn rolniczych, był obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 praw budowlanego i podlegał reżimowi ustawy. Skarżący podkreślił, że jest rolnikiem, sporny grunt otrzymał w wyniku scalenia i zagospodarował go na cele rolnicze. Jego działania mają wsparcie władz gminy i nikomu nie zagrażają, są zgodne z interesem społecznym. Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Ustalił, że inwestorowi nie było wydane pozwolenie na budowę ani nie dokonał on zgłoszenia robót. Uzyskano wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek objętych inwestycją, potwierdzające ich lokalizację w jednostce [...] oraz zakaz realizacji w tym terenie obiektów kubaturowych. Dołączono także do akt decyzję Wójta Gminy M. z [...]r. ustalającą sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla budowy budynku inwentarskiego na działkach 1 i 2 w O. , wraz z załącznikami oraz decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...]r. ustalającą warunki zabudowy dla budynku inwentarskiego na tych samych działkach oraz decyzję Wójta Gminy M. z [...]r. stwierdzającą wygaśnięcie decyzji tego organu z [...]r. ze względu na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po zawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ przyjął, że skarżący w okresie [...] – [...]r. wykonał obiekt drewniany o pow. 147,6 m2, służący jako wiata na maszyny rolnicze. Obiekt ten podlega reżimowi prawa budowlanego a jego klasyfikacja jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1a i 5 prawa budowlanego jest prawidłowa. Obiekt ten nie jest obiektem tymczasowym ze względu na sposób użytkowania, zakwalifikować go należy do kategorii budynków, jest bowiem trwale połączony z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach. Trwałość połączenia z gruntem wynika z faktu, że obiektu nie da się przesunąć bez szkody dla konstrukcji. Fundamentami, rozumianymi jako elementy przenoszące na podłoże obciążenia, są kamienne i betonowe bloczki. Wobec powyższego obiekt wymagał pozwolenia na budowę, którego nie uzyskano. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie jest możliwa legalizacja ze względu na zakaz istniejący w planie miejscowym. W skardze do sądu administracyjnego Ł. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 pkt 1a, pkt 2, art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 48 ust. 1 prawa budowlanego oraz naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 oraz 77 k.p.a. Zawnioskował o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podtrzymał twierdzenie, że wykonany obiekt nie podlega rygorom prawa budowlanego. Wskazał, że w działalności rolniczej korzysta z maszyn i musi je gdzieś przechowywać. Prowizoryczna wiata jest koniecznością. Zwrócił się o zmianę planu miejscowego, ale procedura ta wymaga czasu. Jako wiata obiekt nie podlega rygorom prawa budowlanego i nie wymagał ani uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Obiekt należy zaliczyć do obiektów małej architektury, które sytuowane nie w miejscach publicznych, nie wymagają nawet zgłoszenia. Grunty rolne skarżącego nie są miejscem publicznym, wiata nie stanowi zatem samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne, kontrowersje stron budzi natomiast ich kwalifikacja prawna. Poza sporem jest, że w okresie od [...] do [...] r. na działkach skarżącego powstał obiekt o pow. 147,6 m2, służący przechowywaniu maszyn rolniczych, zadaszony, posiadający trzy ściany, pozbawiony podłogi. Prawo budowlane znajduje zastosowanie w stosunku do obiektów kwalifikowanych jako budowlane, dzieląc je na trzy grupy: budynki, budowle i obiekty małej architektury. Rozważając kwestię ewentualnego zaliczenia tego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych nie można zgodzić się ze skarżącym, że stanowi on obiekt małej architektury. Termin ten definiuje art. 3 pkt 4 prawa budowlanego. Cechą wyróżniającą obiektów małej architektury jest ich wielkość, stanowią je obiekty niewielkie. Definicja z art. 3 pkt 4 ustawy nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich rodzajów takich obiektów, wyraźnie wskazuje na obiekty kultu religijnego, obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (śmietniki). Lista obiektów nie jest wyczerpująca i niewątpliwie do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w nim wymienionymi. Należy jednak mieć na względzie, że każdorazowo cechą istotną takich obiektów jest wielkość. Obiekt mający powierzchnię 147,6 m2 nie jest obiektem niewielkim, nawet biorąc pod uwagę jego przeznaczenie. Organ I instancji, przyjmując brak trwałego połączenia powstałego obiektu z gruntem, zakwalifikował go do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, przez tymczasowe obiekty budowlane należy rozumieć m. in. obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Ustawodawca w przepisie wyliczył przykłady takich obiektów, a wyliczenie to ma charakter otwarty. Zgodnie z regułą interpretacyjną "eiusdem generis" ("tego samego rodzaju"), jeśli prawodawca dla sprecyzowania zakresu wyrażenia, będącego nazwą kategorii ogólnej wymienia przykładowo obiekty należące do tej kategorii, to przy ocenie i kwalifikacji innych obiektów należy pomijać te, które nie wykazują istotnego (rodzajowego) podobieństwa do obiektów wymienionych. Wymaga zatem rozważenia, czy wymienione w przepisie przykłady obiektów wykazują jakieś rodzajowe podobieństwo i czy cechę tę posiada także obiekt wzniesiony przez skarżącego. Wymienione obiekty charakteryzowane są albo przez swoją funkcję (strzelnice, urządzenia rozrywkowe, wystawowe, służące sprzedaży uliczne, albo przez swoje cechy konstrukcyjne (kontener, barakowóz, namiot, powłoka pneumatyczna, kiosk). Wykonany obiekt będący przedmiotem postępowania nie odpowiada żadnej z cech istotnych, służy przechowywaniu maszyn wykorzystywanych w prowadzonym gospodarstwie rolnym a jego konstrukcja nie ma charakteru, jaki cechuje wymienione w przepisie obiekty. Należy wobec tego uznać, że sam fakt, że elementy konstrukcyjne obiektu nie są zagłębione w gruncie, co jak się wydaje miało zasadnicze znaczenie w ocenie organu I instancji, nie pozwala na zakwalifikowanie wzniesionego obiektu do kategorii obiektów tymczasowych w rozumieniu prawa budowlanego. Organ II instancji przyjął wobec powyższego, że obiekt stanowi budynek, albowiem jest połączony trwale z gruntem (nie może być przeniesiony w inne miejsce bez naruszenia konstrukcji), ma dach, fundamenty, jest wyodrębniony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Skarżący w skardze argumentuje natomiast, że obiekt jest wiatą, nie ma fundamentów wiążących go trwale z gruntem. Sąd dostrzega, że charakterystyczne cechy zrealizowanego obiektu rodzą trudności w jego jednoznacznej kwalifikacji. Takie przesłanki budynku jak trwałe połączenie z gruntem, fundamenty, wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych są jednoznacznie spełnione w sytuacjach prostych, gdy powstaje obiekt murowany, na fundamencie, posiadający z każdej strony ściany. W niniejszym przypadku obiekt pozbawiony jest ściany z jednej strony. Jego nośne elementy konstrukcyjne nie są zagłębione w gruncie. Wątpliwości budzi także, czy obiekt ma fundament, skoro kamienie i bloczki betonowe, na których wspierają się ściany drewniane, nie są elementami konstrukcji, nie są z nią złączone, choć niewątpliwie służą jako podstawa. W terminologii potocznie używanej powstały obiekt można określić jako wiatę, stanowi bowiem lekką konstrukcję, ma zadaszenie oraz nie jest zamknięty z jednej strony. Ustawa prawo budowlane nie zawiera definicji wiaty, jakkolwiek termin ten w tekście ustawy występuje, art. 29 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 wymieniają taką kategorię obiektów budowlanych, jak wiaty oraz wiaty peronowe i przystankowe. Wiaty niewątpliwie należą zatem do kategorii obiektów budowlanych. Nie będąc budynkiem, kwalifikują się do trzeciej, obok obiektów małej architektury, kategorii, określonej mianem budowli, którą stanowi każdy obiekt budowlany, niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W tej sytuacji, spór między organem odwoławczym a stroną o to, czy obiekt jest budynkiem czy wiatą, nie ma istotnego znaczenia, wybór jednej z możliwości nie wpływa bowiem zasadniczo na wynik postępowania, zarówno budowle jak i budynki są obiektami budowlanymi, przez co podlegają prawu budowlanemu. Niezależnie od powyższego zastrzeżenia, Sąd uznał, że w przypadku, gdy cechy indywidualnego obiektu rodzą wątpliwości co do jego kwalifikacji, mając na względzie reglamentacyjny charakter przepisów prawa budowlanego, należy rozważać zastosowanie interpretacji skutkującej względniejszą dla strony kwalifikacją obiektu. W niniejszym przypadku oznacza to rozważenie, jak przepisy prawa kształtują pozycję prawną strony w sytuacji, gdy obiekt zostanie uznany za budynek, a jak, gdy zostanie uznany za budowlę (wiatę). Roboty przeprowadzone w celu wykonania przedmiotowego obiektu były budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, w ich wyniku wykonano obiekt budowlany w określonym miejscu. Zgodnie z art. 28 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć tylko w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Budowa obiektu budowlanego wymagała zatem pozwolenie, jeśli ze względu na charakter obiektu inwestor nie korzysta ze zwolnienia na podstawie art. 29 ustawy. Przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia, budowę parterowych budynków gospodarczych o pow. zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80, powstających w związku z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej (art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy). W sprawie przepis ten nie może znaleźć zastosowania ze względu na wielkość powstałego obiektu oraz fakt, że działka nie jest działką siedliskową. Z kolei przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące budynki gospodarcze oraz wiaty i altany, ale pod warunkiem, że ich powierzchnia zabudowy nie przekracza 25 m2, co w sprawie nie zachodzi. Wyeliminowanie możliwości zastosowania zwolnienia na podstawie powołanych przepisów oznacza, że powstały obiekt budowlany wymagał pozwolenia na budowę i wobec jego braku został zrealizowany jako samowola budowlana. Do usuwania skutków samowoli polegającej na budowie obiektu budowlanego bez pozwolenia służy art. 48 prawa budowlanego. Obowiązek rozbiórki takiego obiektu nie jest bezwzględny, aktualnie obowiązujące brzmienie ustawy dopuszcza przeprowadzenie procesu legalizacji, jednakże jej warunkiem jest zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka leży na terenie objętym planem i jak zostało bezspornie ustalone, plan ten wyklucza zabudowę działki obiektami kubaturowymi, przeznaczając ją pod zalesienie. Sąd nie jest w niniejszym postępowaniu uprawniony do badania legalności uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że podjął on starania w celu wprowadzenia zmian do planu, zmian takich jednak nie przeprowadzono, nie wniesiona została także skarga na uchwałę w przedmiocie planu. Wobec faktu, że prawo miejscowe nie dopuszcza zabudowy na działce skarżącego, powstały w warunkach samowoli obiekt budowlany nie może zostać zalegalizowany i podlega rozbiórce. Z tych powodów wydana na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego decyzja nakazująca rozbiórkę nie narusza prawa, co stanowi podstawę do oddalenia wniesionej skargi. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.