III SA/Kr 397/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Tadeusz Wołek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi Ł. S. na czynność materialno-techniczną Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w przedmiocie umieszczenia tabliczki "wyłącznie dla RM w dni robocze od poniedziałku do piątku". pod znakiem D-18a na A. w K. skargę oddala Ł. S. powołując się na treść art. 3 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę na czynność materialno-techniczną - umieszczenie tabliczki "wyłącznie dla RM w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem D-18 na A obok B i budynku UM. Wnosząc o uznanie tej czynności za bezskuteczną, jako organ, którego skarga dotyczy wskazał Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Podniósł, że zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jednym z tych ograniczeń są znaki i sygnały drogowe. Celem znaku drogowego jest uregulowanie sposobu korzystania z drogi publicznej. Uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są zobowiązani stosować się do sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te sygnały świetlne lub znaki drogowe (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym). Czynność ustawienia znaku w konkretnym miejscu musi poprzedzić "decyzja" (rozstrzygnięcie) o jego rodzaju i o jego ustawieniu, wynikająca ze sformalizowanego planu organizacji ruchu. Ustawa nie wskazuje wyraźnie, jaki cel mają znaki drogowe, ale można przyjąć, iż realizują one cele opisane w art. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym należy chronić bezpieczeństwo, porządek ruchu drogowego, przeciwdziałać wszystkiemu, co ruch ten utrudnia albo w związku z ruchem zakłóca spokój lub porządek publiczny albo naraża kogokolwiek na szkodę. Będąc uczestnikiem ruchu i adresatem norm prawa drogowego posiada interes prawny. Umieszczenie spornej tabliczki narusza zasadę powszechnego dostępu do drogi publicznej i zasadę równości wobec prawa. Pojazdy Rady Miasta nie posiadają, bowiem żadnej cechy istotnej z punktu widzenia celów znaków drogowych, która pozwalałaby na wprowadzenie zróżnicowania. Podobnie nie da się wskazać, żadnego prawem chronionego dobra, które nakazywałoby czynienie udogodnień radnym (albowiem sama Rada aż tyloma pojazdami nie dysponuje) w sytuacji w której reszta wspólnoty samorządowej zmuszona jest do poszukiwania wolnego miejsca parkingowego przez co najmniej kilkanaście minut. Nie istnieje również jakiekolwiek przepis który zezwalałby radnym na korzystanie z tego typu udogodnienia ze strony gminy ani też przepis który gwarantowałby radnemu prawo do parkowania przy budynku UM. Skarżący wskazał, ze wezwał Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do usunięcia naruszenia prawa w dniu 16 lutego 2009 r. a odpowiedzi nie otrzymał. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że A na mocy Uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 28 maja 1986r. otrzymał kategorię drogi lokalnej miejskiej, a następnie w związku z art.103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną" (Dz. U. z 1998r., nr 133, poz. 872 z późn. zm.) uzyskał kategorię drogi gminnej. W dniu 3 kwietnia 2008r. Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu działając na mocy art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, pismem o sygn. [...] stanowiącym załącznik do odpowiedzi zatwierdził stałą organizację ruchu na A w K. wraz z uwagą dotyczącą wymiany tabliczki o treści: "wyłącznie dla RM" na tabliczkę: "wyłączenie dla RM w dni robocze od poniedziałku do piątku". Zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem, zarządca drogi ma prawo umieszczać na drodze publicznej pod znakami tabliczki określające użytkowników lub rodzaj pojazdów, dla których parking jest przeznaczony, np. tylko dla zaopatrzenia, tylko dla karetek pogotowia itp. oraz dni lub godziny w jakich ograniczenia obowiązują. Zmiana opisów na tabliczkach pod znakiem D-18 spowodowana była deficytem miejsc postojowych w rejonie A, co uniemożliwiało postój pojazdów Rady Miasta. Tym samym nie można działania Dyrektora ZIKiT uznać na naruszające obowiązujące w tym zakresie przepisy a już na pewno naruszające zasadę równości wobec prawa. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu jako miejska jednostka organizacyjna Gminy Miejskiej działa w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Jeżeli przepisy wykonawcze do ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym dają mu możliwość wprowadzenia ograniczeń w dostępności pewnych miejsc parkingowych wobec mieszkańców, to takie działanie nie może zostać uznane za naruszające prawo, a co za tym idzie naruszające prawa lub interes prawny skarżącego. Organ zwrócił uwagę, że parking na A jest poza dniami wymienionymi na przedmiotowej tabliczce, jest parkingiem ogólnodostępnym. W związku z powyższym oraz biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów służbowych Rady Miasta, wniósł o oddalenie skargi. Dyrektor ZIKiT w piśmie procesowym z dnia 18 lutego 2010 r. wyjaśnił wątpliwości co do organu uprawnionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu oraz zmiany tabliczki pod znakiem D-18. Wskazał, że na podstawie Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Komunalny, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, Zarząd Komunalny aktualnie nosi nazwę Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu i w dalszym ciągu pełni funkcję zarządu dróg. Na podstawie Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 21 czerwca 2006r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarządu Gospodarki Komunalnej i nadania jej statutu została przeprowadzona reorganizacja miejskiej jednostki budżetowej Zarząd Gospodarki Komunalnej, która otrzymała nazwę Zarząd Komunalny (dalej ZK). Na podstawie uchwalonego statutu (§ 3 ust. 1 pkt 1) ZK pełnił funkcję zarządu dróg gminnych publicznych oraz nie publicznych (wewnętrznych). Na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 7 sierpnia 2006r. w sprawie wykazu dróg będących w zarządzie Zarządu Komunalnego A jako droga publiczna została oddana z zarząd ZK jako zarządowi dróg gminnych (poz. 1538 załącznika nr l do zarządzenia). Na podstawie Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 13 czerwca 2007r. w sprawie zamiany statutu jednostki budżetowej Zarząd Komunalny oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Komunalnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, został przyjęty statut ZK, stanowiący załącznik do uchwały Rady Miasta. Na podstawie tego statutu ZK w dalszym ciągu pozostawał zarządem dróg gminnych (publicznych) oraz dróg nie będących drogami publicznymi, położonych na terenach stanowiących własność i pozostających we władaniu Skarbu Państwa oraz Gminy Miejskiej. Na podstawie Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 21 czerwca 2006r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Dróg i Komunikacji oraz nadania jej statutu została przeprowadzona reorganizacja miejskiej jednostki budżetowej Zarząd Dróg i Komunikacji, która otrzymała nazwę Zarząd Dróg (dalej ZD). Na podstawie uchwalonego statutu (§ 3 ust. 3 pkt 1 i 3) ZD pełnił funkcję zarządu dróg publicznych krajowych, wojewódzkich i powiatowych oraz zarządzało ruchem na terenie Miasta. Jako zarządzającemu ruchem ZD przysługiwały kompetencje do zatwierdzenia stałej organizacji ruchu w postaci braku sprzeciwu ze jego strony jako zarządzającego ruchem. Zarządzeniem Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 7 sierpnia 2006r. w sprawie wykazu dróg publicznych w stosunku do których powierza się funkcję zarządu drogi Zarządowi Dróg będących w zarządzie Zarządu Komunalnego został ustalony wykaz dróg publicznych dla których ZD pełnił funkcję zarządu drogi. Na podstawie statutu przyjętego przez Uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 13 czerwca 2007r. w sprawie zmiany statutu jednostki budżetowej Zarząd Komunalny oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Komunalnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej - ZK w dalszym ciągu pełnił funkcję zarządu dróg gminnych (publicznych i wewnętrznych). Uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 13 czerwca 2007r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Dróg zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej Zarząd Dróg i Transportu (dalej ZDiT)- w dalszym ciągu pełnił funkcję pełnił funkcję zarządu dróg publicznych krajowych, wojewódzkich i powiatowych oraz zarządzającego ruchem na drogach publicznych rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym, aż do 30 września 2008r. W oparciu o uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008r. w sprawie likwidacji jednostki budżetowej Zarząd Dróg i Transportu Zarząd Dróg i Transportu został zlikwidowany, a jego kompetencje zostały przejęte przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Komunalny, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Jako zarządzający ruchem drogowym ZDiT na podstawie rozporządzenia z dnia 23 września 2003r. Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem posiadał kompetencje do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. W ramach swoich kompetencji zarządzającego ruchem drogowym ZDiT w kwietniu 2008r. zatwierdził projekt organizacji ruchu drogowego dotyczący A jako drogi publicznej. Z wnioskiem takim wystąpił ZK jako zarząd dróg gminnych. Odnośnie wyjaśnienia zmiany opisu na tabliczkach umieszczonych pod znakiem D-18a wyjaśnił, że zmiana organizacji ruchu dotyczyła zmiany opisu na tabliczce pod znakiem D-18a, co wynika z planu sytuacyjnego projektu organizacji ruchu. Potwierdzeniem tego, jest projekt organizacji ruchu - wyznaczenie dodatkowego miejsca dla osoby niepełnosprawnej na A przy Urzędzie Miasta z dnia 4 sierpnia 2008r. Na planie sytuacyjnym tej organizacji na czerwono zostały naniesione proponowane zmiany (dodatkowe miejsca parkingowe) obok już istniejących znaków drogowych. Z planu tego wynika, że zlokalizowany tam wcześniej został znak D-18a. Kopia planu organizacji ruchu z 4 sierpnia 2008r. została dołączona do pisma. Z dołączonych do pisma procesowego organu z dnia 18 lutego 2010 r., dokumentów wynika, że Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu w piśmie z dnia 4 sierpnia 2008 r. znak [...] skierowanym do Zarządu Komunalnego, zatwierdził projektu organizacji ruchu - wyznaczenie dodatkowego miejsca dla osoby niepełnosprawnej na A przy Urzędzie Miasta. Pismem z dnia 1 lipca 2008 r. Zarząd Komunalny zwrócił się o zatwierdzenie projektu docelowej organizacji ruchu uwzględniającej wyznaczenie dodatkowego miejsca parkingowego dla pojazdu osoby niepełnosprawnej na A. Z załączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 29 lutego 2008 r. [...] Zarząd Komunalny przesłał do Zarządu Dróg i Transportu do zatwierdzenia projekt stałej organizacji ruchu uwzględniający zmianę opisu na tabliczkach pod znakami D-18 przy parkingach na A. W skierowanym do Zarządu Komunalnego pismem z dnia 3 kwietnia 2008r. [...] Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu działając na podstawie art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, zatwierdził stałą organizację ruchu na A w K. wraz z uwagą naniesioną na sytuacji dotyczącą wymiany tabliczki pod znakiem D-18 o treści: "wyłącznie dla RM" na tabliczkę: "wyłączenie dla RM w dni robocze od poniedziałku do piątku". W piśmie tym wskazano termin realizacji zmiany organizacji ruchu z dniem realizacji projektu przez zarządcę drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zakres spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym: kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; (...). Przedmiotem skargi jest czynność - umieszczenie tabliczki "wyłącznie dla RM w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem drogowym D-18 na A obok B i budynku UM w K. Na wstępie niezbędne było rozważenie, czy powyższa skarga jest dopuszczalna, a zatem czy ustawienie znaku jest aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy też zaznaczyć, ze zgodnie z treścią § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r., nr 170, poz. 1393 ze zm.), napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Oceniając dopuszczalność skargi Sąd oparł się na rozważaniach dotyczących charakteru prawnego znaku drogowego zawartych w uchwale siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. OPS 4/03 (ONSA 2004/1/8, Palestra 2004/9-10/231, Lex 84106). Odmawiając wyjaśnienia przedstawionej wątpliwości prawnej Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały wskazał, że z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania administracji znak drogowy jest aktem posiadającym charakter generalnie-konkretny. (...) Różnią się one od pozostałych aktów generalnych (zwłaszcza normatywnych) swoim konkretnym charakterem, a od decyzji administracyjnych swoim charakterem generalnym. Ich cechą charakterystyczną jest zwłaszcza to, że pomimo swej generalności nie wymagają sformalizowanej indywidualizacji, ale są indywidualne ipso facto. Każdy, kto znalazł się w konkretnej sytuacji określonej przez taki akt, staje się od razu jego indywidualnym adresatem tylko z powodu tej właśnie sytuacji. Jednocześnie NSA wskazał, że "wyjaśnienie, jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych sprawy, w której doszło do sporu prawnego dotyczącego ustawienia znaku drogowego. Istotne bowiem jest między innymi ustalenie, kto i w jakim trybie (na jakiej podstawie) umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami organu administracji publicznej". Zdaniem Sądu, czynność organu administracji publicznej polegająca na ustawieniu lub usunięciu znaku drogowego na drodze publicznej jest "inną czynnością z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność polegająca na ustawieniu lub usunięciu znaku drogowego ma charakter czynności materialno-technicznej. Dlatego też czynność polegająca na wymianie tabliczki o treści: "wyłącznie dla RM" na tabliczkę: "wyłączenie dla RM w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem drogowym D-18, może być objęta właściwością sądu administracyjnego. Sąd administracyjny orzeka m.in. w sprawach skarg na inne akty lub czynności (art. 3 § 1 pkt 4 p.p.s.a). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu musi być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia. W sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi (jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku) przed wniesieniem skargi do sądu należy zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 p.p.s.a.). To skarżący uczynił przed skierowaniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Kolejnym zagadnieniem, jakie należało rozpatrzyć w niniejszej sprawie jest kwestia legitymacji skargowej skarżącego. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Do podstawowych cech interesu nazywanego interesem prawnym, odróżnianego od interesu faktycznego należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarżący ma interes prawny do wniesienia skargi bowiem przytoczone przez skarżącego argumenty trafnie wskazują, że niewątpliwie uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te sygnały świetlne lub znaki drogowe (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym). Jak wskazał NSA w przytoczonej powyżej uchwale, każdy, kto znalazł się w konkretnej sytuacji określonej przez taki akt, staje się od razu jego indywidualnym adresatem tylko z powodu tej właśnie sytuacji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już wskazano powyżej w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub czynności nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu lub czynności pod względem jej zgodności z prawem uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd nie może przekroczyć granic sprawy administracyjnej i stosunku prawnego, w których skarga została wniesiona, nie może, bowiem swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. W tym miejscu należy ponownie podnieść, że Ł. S. wniósł skargę na czynność materialno-techniczną - umieszczenie tabliczki "wyłącznie dla RM w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem D-18 na A obok B i budynku UM. Poza granicami sprawy pozostaje, więc wskazane w piśmie procesowym organu z dnia 18 lutego 2010 r., zatwierdzenie przez Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu w piśmie z dnia 4 sierpnia 2008 r. znak [...] projektu organizacji ruchu - wyznaczenie dodatkowego miejsca dla osoby niepełnosprawnej na A przy Urzędzie Miasta i dokonane na tej podstawie czynności materialno-techniczne. Materię dotyczącą znaków drogowych w znacznej mierze regulują akty podustawowe wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.). W art. 10 tej ustawy określono zagadnienia ogólne związane z zarządzaniem ruchem oraz nadzorem nad tym zarządzaniem. Niektóre z zadań w tym zakresie powierzono zarządcom dróg, a o tym, kto sprawuje zarząd określoną drogą, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007r., nr 19, poz.115 ze zm.). Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U z 2003 r., nr 177, poz. 1729) wydanym na podstawie art. 10 ust. 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, jak: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, zatwierdzanie organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, nadzór nad zarządzaniem ruchem. Działania, o których mowa w ust. 1, realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe (ust. 2). Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia: organ zarządzający ruchem w szczególności: 1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu; 2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu; 3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów; 4) przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji; (...). Zgodnie z kolei z treścią § 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia: podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. 3. Projekt organizacji ruchu może przedstawić do zatwierdzenia: 1) zarząd drogi; 2) organ zarządzający ruchem; 3) inwestor lub jednostka, o której mowa w § 11 pkt 1-6; 4) osoba realizująca zamówienie jednostek, o których mowa w pkt 1-3. Stosownie do § 11 powyższego rozporządzenia, zadania techniczne polegające na umieszczeniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje w zasadzie na własny koszt zarząd drogi. W wydanym na podstawie art. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r., Nr 220, poz. 2181 ze zm.) określono szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach (§1). Warunki te dla znaków drogowych pionowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Załącznik ten pod poz. 5 znaki informacyjne, zasady ogólne, funkcja, kształt i wymiary znaków- przyjmuje, że znaki informacyjne mają na celu poinformowanie kierujących pojazdami o rodzaju drogi i sposobie korzystania oraz o obiektach znajdujących się przy drodze lub w jej pobliżu przeznaczonych dla użytkowników dróg. W załączniku tym pod poz. 5.2.18 wskazano, że znak D-18 "parking" rys.5.2.18.1) stosuje się w celu oznaczenia miejsca parkingowego przeznaczonego dla postoju pojazdów (zespołów pojazdów) z wyjątkiem przyczep kempingowych. Pod znakiem D-18 dopuszcza się umieszczanie napisu określającego rodzaj parkingu np. leśny, płatny, zastrzeżony itp. lub symbolu koperty. Powyższe regulacje należy odnieść do sprawy wywołanej wniesioną skargą i okresu, którego dotyczy skarga a w którym Zarząd Komunalny (zwany dalej ZK) przedłożył do zatwierdzenia przedmiotowy projekt organizacji ruchu na A w K. (29 lutego 2008 r.) a Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu zatwierdził ten projekt (3 kwietnia 2008 r.), które poprzedziły dokonanie czynności wymiany spornej tabliczki. Na podstawie Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 13 czerwca 2007r. w sprawie zamiany statutu jednostki budżetowej Zarząd Komunalny oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Komunalnego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. U. Województwa z 2007 r., poz. 559, poz. 3713 ze zm.), został przyjęty statut ZK, stanowiący załącznik do uchwały. Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 14 i 15 tego statutu ZK pełnił wynikającą z ustawy o drogach publicznych funkcję zarządu dróg publicznych m.in. gminnych przekazanych w zarząd Zarządowi Komunalnemu mocą zarządzenia Prezydenta Miasta. Pełnił też funkcję zarządzającego ruchem na drogach publicznych w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym. Uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 13 czerwca 2007r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Dróg zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. U. Województwa z 2007 r., nr 559, poz. 3714), Zarząd Dróg i Transportu (dalej ZDiT) pełnił funkcję zarządzającego ruchem na drogach publicznych rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym (§3 ust. 2 pkt 2). Pełnił tę funkcję aż do 30 września 2008r. kiedy to w oparciu o Uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008r. w sprawie likwidacji jednostki budżetowej Zarząd Dróg i Transportu (Dz. U. Województwa z 2008 r., nr 511, poz. 3305) - Zarząd Dróg i Transportu został zlikwidowany. Jego kompetencje zostały przejęte przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu na podstawie Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Komunalny, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz.U. Województwa z 2008 r., nr 511, poz. 3306). Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu pełni funkcję zarządu dróg publicznych m.in. gminnych oraz funkcję zarządzającego ruchem na drogach publicznych w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym (§3 ust. 2 pkt 1 i 3 statutu stanowiącego załącznik do uchwały). W dniu 3 kwietnia 2008r. Dyrektor Zarządu Dróg i Transportu działając na podstawie art. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym w związku z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, pismem o sygn. [...] zatwierdził stałą organizację ruchu na A w K. wraz z uwagą dotyczącą wymiany tabliczki o treści: "wyłącznie dla RM" na tabliczkę: "wyłączenie dla RM w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem D 18. Projekt ten został przedstawiony do zatwierdzenia przez Zarząd Komunalny. W tym czasie funkcję zarządzania ruchem na drogach publicznych położonych w K. powierzono na podstawie Uchwały Rady Miasta z dnia 13 czerwca 2007 r. nr [...] Zarządowi Dróg i Transportu. Z kolei Zarząd Komunalny na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 13 czerwca 2007 r. nr [...] pełnił funkcję zarówno zarządu dróg m.in. gminnych jak i funkcje zarządzającego ruchem na drogach publicznych. Na podstawie tak zatwierdzonego projektu dokonano wymiany tabliczki o treści: "wyłącznie dla RM" na tabliczkę: "wyłączenie dla RM w dni robocze od poniedziałku do piątku" pod znakiem D 18. Niewątpliwie projekt organizacji ruchu, o którym mowa w rozporządzeniu z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, nie tworzy bezpośrednio obowiązków dla obywateli, albowiem nie mają oni obowiązku podporządkowania się planowi lecz ustawionemu znakowi. To znak tworzy dopiero dla obywatela sytuację prawną określonego zachowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie wywołanej wniesioną skargą przez dokonanie spornej czynności materialno-technicznej. Czynność ta została poprzedzona zatwierdzeniem przez organ uprawniony projektu zmiany organizacji ruchu drogowego. W konsekwencji z chwilą zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu zachodziły podstawy prawne do umieszczenia przedmiotowej tabliczki. Czynność ta nie narusza prawa albowiem jak trafnie podniósł skarżący, zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jednym z tych ograniczeń są znaki i sygnały drogowe. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie procedura dotycząca tej czynności została zachowana jak też czynność ta nie narusza prawa materialnego. Tak więc, skarga kwestionująca legalność tej czynności odwołująca się do argumentów, że umieszczenie spornej tabliczki narusza zasadę powszechnego dostępu do drogi publicznej i zasadę równości wobec prawa, nie jest zasadna i należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.