II GSK 1014/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Maria Jagielska Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. E. C.-M., J. M. C.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 402/10 w sprawie ze skargi J. E. C.-M., J. M. C.-B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2010r. sygn. akt V SA/Wa 402/10 oddalił skargę J. E. C.-M. oraz J. M. C.j-B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odpowiedzialności M.C. za zobowiązania spółki z tytułu nieopłaconych składek. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2004 r. nr [...] orzeczono o odpowiedzialności M.C. jako Prezesa Zarządu ZPHU U. spółki z o.o. z siedzibą w J. za zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Organ stwierdził, iż nie zachodzą w sprawie przesłanki wyłączające odpowiedzialność członka zarządu określone w art. 116 §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm. (powoływana jako: Ordynacja podatkowa). Wyrokiem z dnia [...] maja 2006 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w K. Wydział V Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmienił powyższą decyzję ustalając, iż M.C. ponosi odpowiedzialność za zobowiązania spółki powstałe do [...] marca 2000 r., gdyż tego dnia został odwołany z funkcji prezesa - członka zarządu spółki. W pozostałym zakresie Sąd odwołanie oddalił wskazując, że zobowiązany nie wykazał istnienia żadnej z przesłanek, które zgodnie z art. 116 Ordynacji podatkowej zwolniłyby go od odpowiedzialności za zobowiązania spółki. Sąd Apelacyjny w Ł.i, wyrokiem z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...] uchylił powołany wyrok w zakresie w jakim oddalono odwołanie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi Okręgowemu w K. Ten, wyrokiem z dnia [...] marca 2009 r. sygn. akt [...] oddalił odwołanie stwierdzając, że nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 116 Ordynacji podatkowej, warunkujących zwolnienie członka zarządu spółki z o.o. od odpowiedzialności za zobowiązania spółki. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, iż wniosek o ogłoszenie upadłości nie został zgłoszony we właściwym czasie, gdyż M. C. wystąpił z nim dopiero w styczniu 2000 r., podczas, gdy spółka nie płaciła zobowiązań od początku 1999 r. Zdaniem Sądu, M.C. nie podniósł żadnych okoliczności, które wskazywałyby, iż opóźnienie w zgłoszeniu wniosku nastąpiło bez jego winy. Stwierdzono również, że Prezes Spółki nie wskazał mienia umożliwiającego zaspokojenie wierzycieli. W toku postępowania w miejsce zmarłego M. C. wstąpiły J. E. C.-M. oraz J. M.C.-B. Od wyroku z dnia [...] marca 2009 r. sygn. akt [...] oddalającego odwołanie została złożona apelacja. Pełnomocnik J. E. C.-M. oraz J. M. C.-B. pismem z dnia 10 lutego 2009 r. zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2004 r. nr [...]. Zarzucono, iż organ ubezpieczeniowy dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez to, że nie wydał decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego, bądź też decyzji o odpowiedzialności podatkowej płatnika lub inkasenta oraz określającej wysokość należnych odsetek za zwłokę, która zgodnie z art. 108 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzedzać powinna wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej oraz nie wszczął postępowania w sprawie odpowiedzialności M.C. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w postępowaniu prowadzonym przez ZUS nie ma zastosowania powoływany przez pełnomocnika strony skarżącej art. 108 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej, do należności z tytułu składek odpowiednio stosuje się bowiem wyłącznie te przepisy Ordynacji podatkowej, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 31 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm. (powoływana jako: u.s.u.s.). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podtrzymała zarzuty powołane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzucono ponadto, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 10 i 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ nie umożliwił M.C. przedstawienia dowodów potwierdzających, że wniosek o ogłoszenie upadłości został zgłoszony we właściwym czasie, lub że złożenie wniosku po terminie nastąpiło bez jego winy. W wyniku rozpatrzenia wniosku Minister Pracy i Polityki Społecznej, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż ZUS dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego dokumentującego problemy spółki z regulowaniem należności składkowych już od początku 1999 r. Zwrócił też uwagę, że wniosek o ogłoszenie upadłości, złożony dopiero w dniu 17 stycznia 2000 r. został oddalony postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] marca 2000 r. jako spóźniony. Organ podkreślił, że M. C. jako Prezes Zarządu ZPHU U. sp. z o.o. i jedyny członek jej Zarządu, uprawniony do reprezentowania spółki i zobowiązany do prowadzenia jej spraw, z racji pełnienia tej funkcji znał stan finansowy spółki i miał możliwość stwierdzenia istnienia podstawy do złożenia wniosku o jej upadłość we właściwym czasie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. E. C.-M. oraz J. M. C.-B. reprezentowane przez pełnomocnika, zażądały uchylenia powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 11, 77, oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżące argumentowały, że Minister nie odniósł się do zgłoszonych zarzutów i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, tym samym nie przeprowadził rzetelnej kontroli decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2004 r. Podtrzymując stanowisko zaprezentowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podniesiono, że dołożenie należytej staranności przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, musiałoby skutkować uchyleniem decyzji ZUS. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi organ powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Dodatkowo zaznaczył, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] poddana została weryfikacji w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę zwracając uwagę, iż zgodnie z art. 180 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: k.p.a.) w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego kodeksu, z wyjątkiem, gdy przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania. Przepis szczególny, którym jest art. 83 a ust. 2 u.s.u.s. odnosi się wyłącznie do uprawnień Zakładu (organu) i odmiennie od art. 157 § 2 k.p.a. określa uprawnienia tego podmiotu do podejmowania inicjatywy w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Ogranicza on uprawnienia organu do wszczynania postępowania nadzorczego wyłącznie do sytuacji, gdy decyzja jest ostateczna i strona nie złożyła odwołania do sądu powszechnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ orzekający w objętych kontrolą decyzjach przekonująco wyjaśnił, iż rażące naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Sąd podzielił stanowisko Ministra, iż art. 108 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym postępowanie w sprawie odpowiedzialności osoby trzeciej nie może zostać wszczęte przed dniem doręczenia decyzji podatkowej bądź określającej wysokość należnych odsetek za zwłokę, nie ma zastosowania w postępowaniu przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu wyroku WSA podkreślono, że ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych dopuszcza odpowiednie stosowanie do należności z tytułu składek tylko tych przepisów Ordynacji podatkowej, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 31 u.s.u.s. W art. 31 u.s.u.s. wymieniono jedynie art. 108 § 1 i 4 Ordynacji, natomiast art. 108 § 2 nie został w tym przepisie wymieniony. Wypowiadając się co do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 7, 77 i 107 § 3 i 8 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż - co do zasady - nie jest możliwe uznanie braków w zakresie kompletności i oceny materiału dowodowego za podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, z wyjątkiem przypadków szczególnie rażących, gdzie w ogóle nie ustalono stanu faktycznego, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2004 r. nie zakończyła merytorycznego postępowania w sprawie, gdyż w wyniku wniesienia odwołania toczyć się ono będzie aż do wydania prawomocnego wyroku przez sąd powszechny. J. E. C.-M. oraz J. M. C.-B. reprezentowane przez pełnomocnika - radcę prawnego zaskarżyły powyższy wyrok w całości, wniosły o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) zarzucono naruszanie przepisów postępowania tj.: art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,8,10,12,77 i 107 § 3 k.p.a., wskazując, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów powtórzono argumentację przedstawioną w skardze wskazującą na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2004 r. Dodatkowo, strona powołując się na poglądy prezentowane w doktrynie i orzecznictwie argumentowała, że decyzja o przeniesieniu odpowiedzialności na osoby trzecie ma charakter konstytutywny i powinna zostać poprzedzona postępowaniem administracyjnym w sprawie odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej, przeprowadzonym zgodnie z art. 7,8 i 10 k.p.a. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi, jak również nie zbadał prawidłowości postępowania organu rentowego w zakresie przestrzegania przepisów postępowania administracyjnego. W wyniku tego, oddalił skargę z naruszeniem art. 3 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, sprawa została rozpoznana w granicach zakreślonych zarzutami środka odwoławczego. Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie obejmowały wyłącznie naruszanie przepisów postępowania tj.: art. 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,8,10,12,77 i 107 § 3 k.p.a. i koncentrowały się na twierdzeniu o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji ZUS z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz na braku należytej oceny w tym zakresie przez organ rozpatrujący sprawę w trybie nadzorczym, a następnie przez Sąd pierwszej instancji, który oddalając skargę ten stan rzeczy zaakceptował. Rażącego naruszenia prawa strona upatruje w istocie w niezastosowaniu się przez organ do zasad prowadzenia postępowania odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego. W tym kontekście strona skarżąca kwestionuje prawidłowość ustalenia odpowiedzialności finansowej osoby trzeciej – tj. prezesa zarządu ZPHU U. sp. z o.o. M.C. z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Podnoszone zarzuty odnoszą się wprost - jak zasadnie wskazał Sąd I instancji - do decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O.. Inspektorat w J. z dnia [...] grudnia 2004 r. (nr [...]) nakładającej na M.C. obowiązek uregulowania zwrotu nieopłaconych składek w raz z odsetkami, która poddana została weryfikacji w trybie odwoławczym przed sądem powszechnym, a zatem zarzuty te będą przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez ten sąd. Powołaną okoliczność prawidłowo ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmując, iż zarzuty skargi nie mogły okazać się skuteczne, gdyż brak było podstaw do przeprowadzenia merytorycznej oceny wskazanych przesłanek przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w nadzorczym postępowaniu administracyjnym z uwagi właśnie na wspomniane toczące się w tym zakresie postępowanie sądowe. Jedynie na marginesie zaznaczyć pozostaje, iż relacja pomiędzy postępowaniem prowadzonym na podstawie powołanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego art. 83 a ust. 2 u.s.u.s. a postępowaniem administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie była w rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu w postępowaniu kasacyjnym. Przytoczony przepis u.s.u.s. nie został objęty zarzutem skargi kasacyjnej, a materia w nim uregulowana nie mogła być brana pod uwagę z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący skargę kasacyjną od wyroku w sprawie, w której sądowej kontroli poddano decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Inspektorat w J. z dnia [...] grudnia 2004 r. (nr [...]) nakładającej na M. C. obowiązek uregulowania zwrotu nieopłaconych składek w raz z odsetkami. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.