I OSK 390/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. asyst. sędz. Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2010r. sygn. akt I SA/Wa 173/10 w sprawie ze skargi I. H. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2009r., nr [...] w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji komunalizacyjnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 173/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. H. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania z naruszeniem prawa decyzji komunalizacyjnej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda Sieradzki decyzją z dnia [...] marca 1991 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto Zduńska Wola własności nieruchomości położonej w Zduńskiej Woli, przy ul. [...], oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. [...]m2, uregulowanej w KW Nr [...], nr [...] o pow. [...]m2, uregulowanej w KW Nr [...], nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w KW Nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 8 maja 1991 r. Decyzja Wojewody Sieradzkiego została wydana w oparciu o postanowienie Sądu Powiatowego w Zduńskiej Woli z dnia 10 czerwca 1959 r., sygn. akt [...] stwierdzające zasiedzenie wyżej wymienionej nieruchomości przez Skarb Państwa. I. H. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją w zakresie działki nr [...]. Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. wznowił postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Miasto Zduńska Wola własności nieruchomości położonej w Zduńskiej Woli przy ul. [...], oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...]. W toku postępowania organ wojewódzki ustalił, że działka położona w Zduńskiej Woli oznaczona nr [...] stanowiła własność I. H. na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w Zduńskiej Woli I Wydział Cywilny z dnia 30 stycznia 1991 r., sygn. akt [...] i z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. Postanowienie Sądu Powiatowego w Zduńskiej Woli z dnia 10 czerwca 1959 r., sygn. akt [...] stwierdzające zasiedzenie wyżej wymienionej nieruchomości przez Skarb Państwa zostało uchylone postanowieniem Sądu Okręgowego w Sieradzu I Wydział Cywilny z dnia 21 września 2005 r., sygn. akt [...] i przekazane do ponownego rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w Zduńskiej Woli. Sąd Rejonowy w Zduńskiej Woli postanowieniem z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. akt [...] oddalił wniosek o zasiedzenie ww. nieruchomości przez Miasto Zduńska Wola - następcy prawnego Skarbu Państwa. Mając powyższe na uwadze, Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdził, że decyzja Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] marca 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia z powodu upływu pięcioletniego terminu od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, w wyniku rozpoznania odwołania I. H., decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lipca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że nie zgadza się z poglądem Wojewody Łódzkiego co do początku biegu terminu określonego w art. 146 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo NSA Komisja podała, że w myśl ww. przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji którejkolwiek ze stron postępowania, a termin pięcioletni biegnie wówczas od ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce w sprawie. Wobec powyższego Komisja uznała, że skoro decyzja komunalizacyjna została doręczona Prezydentowi Miasta Zduńska Wola i w dniu 8 maja 1991 r. stała się ostateczna, to od tej daty należy liczyć termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. A zatem w okolicznościach sprawy termin ten już upłynął. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2009r. wniosła I. H., zarzucając decyzji rażące naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. Skarżąca nie zgodziła się, że decyzja Wojewody Sieradzkiego stała się ostateczna z dniem 8 maja 1991 r., gdyż brak jest dowodu doręczenia decyzji Prezydentowi Miasta Zduńska Wola. Oznacza to, że doręczenie decyzji w ogóle nie nastąpiło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższą decyzję podzielił stanowisko, iż w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] marca 1991 r. nie jest możliwe uchylenie decyzji z powodu upływu pięcioletniego terminu od dnia doręczenia decyzji stronie. Z treści art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyny określonej m. in. w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Organ administracji rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 k.p.a., ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 k.p.a. Przepis ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Upływ okresu przedawnienia określony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie tego okresu, w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Wyekspirowanie terminu pięciu lat jest bezwarunkowe - niezależne od okoliczności, które go spowodowały. Ponadto termin pięciu lat należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji którejś ze stron postępowania. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z akt sprawy wynika, że decyzja komunalizacyjna została doręczona Prezydentowi Miasta Zduńska Wola i weszła do obrotu prawnego. W istocie, w aktach sprawy brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji przez Prezydenta Miasta Zduńska Wola. Jednakże, w tej sytuacji, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa prawidłowo przyjęła dzień 8 maja 1991 r. (uzyskanie waloru ostateczności przez decyzję) jako początek biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. W tej sytuacji, w dniu 8 maja 1991 r. rozpoczął bieg termin pięciu lat. Termin ten ekspirował w 1996 r. Z zestawienia tej daty i daty decyzji wydanej po wznowieniu postępowania wynika, że w chwili orzekania przez organy administracji I, jak i II instancji wyłączona była możliwość uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy w takiej sytuacji mogły tylko wydać decyzję na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. - czyli stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Niezależnie od powyższego WSA wskazał, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, organy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności nie wyjaśniły, czy skarżącej przysługuje status strony postępowania. Organy bowiem przyjęły bezkrytycznie twierdzenie skarżącej, iż prawa do skomunalizowanej nieruchomości przysługują jej na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku. Tymczasem orzeczenia te wskazują wyłącznie, iż skarżąca nabyła spadek po K. F. oraz E. F. Tymczasem z uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Zduńskiej Woli Wydział I Cywilny z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt [...] wynika, że nieruchomość, do której skarżąca rości prawa, została nabyta przez Skarb Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 2 ust. 1 pkt b dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a więc jako majątek poniemiecki. W tej sytuacji Skarb Państwa uzyskał tytuł z mocy samego prawa i fakt ten był potwierdzany stosownym zaświadczeniem wydziału gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium miejskiej rady narodowej. Skoro zatem nie zaistniały przesłanki z art. 34 cytowanego powyżej dekretu, lecz z art. 2, Sąd Rejonowy uznał za niezasadne żądanie wydania orzeczenia o zasiedzeniu. Powyższe wskazuje, że organy orzekające nie ustaliły w sposób dostateczny, czy skarżącej przysługują prawa do skomunalizowanej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uchylił jednakże zaskarżonej decyzji, gdyż zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. H., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 106 § 4 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." w zw. z art. 228 § 2 k.p.c. poprzez pominięcie faktów znanych Sądowi urzędowo w postaci: ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swą przynależność do narodowości niemieckiej (Dz. U. Nr 29, poz. 270); rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swą przynależność do narodowości niemieckiej; uchwały Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 1945 r, sygn. akt K 305/35; b) art. 135 P.p.s.a. poprzez nie zastosowanie przewidzianych ustawą środków niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy i ostatecznego ustalenia statusu skarżącej jako strony w sprawie i strony, której nie doręczono decyzji Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] marca 1991 r., a w sprawie jest mowa o "ostatecznym doręczeniu", które to "ostateczne doręczenie" nie nastąpiło - jeżeli skarżącej przysługuje status strony w sprawie, bowiem owym "ostatecznym doręczeniem" byłoby właśnie doręczenie dokonane skarżącej. Ponadto skarżącej przysługuje status strony w sprawie z uwagi na ustawę z dnia 20 lipca 1950 r. o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swą przynależność do narodowości niemieckiej oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 1950 r. w sprawie wykonania ustawy o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swą przynależność do narodowości niemieckiej, a zwłaszcza mającą moc zasady prawnej uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 1945 r., sygn. akt K 305/35. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, jedynym zaś wyłomem od tej zasady jest ewentualna nieważność postępowania, uwzględniana z urzędu, niezależnie od tego czy podmiot wnoszący skargę kasacyjną w ogóle sygnalizuje takowe uchybienie. Jako że w sprawie niniejszej nieważność postępowania nie zachodzi, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie poddano w dalszej części ocenie pod kątem sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie przewidzianych ustawą środków niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy i ostatecznego ustalenia statusu skarżącej jako strony w sprawie jest uzasadniony. Podstawowym zagadnieniem, jakie powinien Sąd I instancji rozpatrzyć w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności jest kwestia legitymacji skargowej strony skarżącej. Tylko bowiem istnienie tej legitymacji umożliwiało Sądowi I instancji rozpatrzenie zarzutów wniesionej skargi i analizę legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył ten problem jednak uznał, że treść art. 134 § 2 p.p.s.a. nie pozwala na uchylenie skarżonej przez I. H. decyzji. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. daję taką możliwość. Zakaz reformationis in peius nie obowiązuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Należy zauważyć, że ustalenia co do faktów zawarte w orzeczeniach sądów powszechnych wiążą organy administracji jak również sądy administracyjne. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Zduńskiej Woli z dnia 4 grudnia 2006 r., sygn. akt [...]. Postanowieniem tym sąd oddalił wniosek o zasiedzenie przez Miasto Zduńska Wola -następcy prawnego Skarbu Państwa własności nieruchomości położonej w Zduńskiej Woli przy ul. [...], oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem stanowiła własność obywateli Rzeszy Niemieckiej, którzy zostali wpisani na Niemiecką Listę Narodową drugiej grupy. W świetle postanowień zawartych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z 21 maja 1946 r. o określeniu osób, których majątek przechodzi na własność Państwa oraz ustawy z 28 kwietnia 1946 r. o obywatelstwie Państwa Polskiego osób narodowości polskiej zamieszkałych na obszarze Ziem Odzyskanych wszyscy członkowie rodziny F. oraz małżonkowie S. (poprzednicy prawni skarżącej) byli obywatelami Rzeszy Niemieckiej. Po zakończeniu wojny 1939-1945 nie uzyskali wyroku rehabilitującego. Nieruchomość stanowiąca ich współwłasność przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 1 pkt b dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Skoro nieruchomość o której zwrot ubiega się skarżąca przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa w 1946r. to skarżącej I. H. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Z tych też względów skarżąca nie legitymowała się żadnym tytułem dającym jej prawo do składania wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] marca 1991 r. Oznacza to, że decyzja z dnia [...] lipca 2009r. Wojewody Łódzkiego wydana w wyniku wznowienia postępowania komunalizacyjnego stwierdzająca , że decyzja Wojewody Sieradzkiego z dnia [...] marca 1991 r. została wydana z naruszeniem prawa i odmawiająca jej uchylenia z powodu upływu pięcioletniego terminu od dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważy czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 134 §2 p.p.s.a. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na brak precyzji w ich redakcji. Stawiając zarzut sporządzający skargę zobowiązany jest do wskazania konkretnego przepisu ustawy, który jego zdaniem został naruszony przez sąd I instancji. Tych wymogów skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie nie spełnia, bowiem jej autor powołał ustawy i rozporządzenie nie wskazując żadnej jednostki redakcyjnej wskazanych aktów prawnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 §1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.