II OSK 1712/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Op 156/10 w sprawie ze skargi J.K. i M. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 13 maja 2011r., sygn. akt II SA/Op 156/10 oddalił skargę J. i M. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] stycznia 2010r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim decyzją z dnia [...] listopada 2009r., nr [...], opartą o przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał J. i M. K. rozbiórkę szopy inwentarskiej (kurnika), zlokalizowanej w Oleśnie przy ul. [...], na działce o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że szopa ta usytuowana jest w odległości 0,5m od granicy działki i 0,5m od ściany budynku garażowego posesji sąsiadów. Ściany i konstrukcja dachu wykonane są z materiałów palnych (żerdzi, desek, krawędziaków), zaś pokrycie dachu wykonane z materiałów niepalnych. Przedmiotowa szopa inwentarska wybudowana została wiosną 1998 r. tj. w momencie, kiedy inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a na posesji nie były jeszcze prowadzone żadne roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego. Organ stwierdził, iż w świetle art. 3 pkt 1 i 2, art. 36 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 12, 24 i 25 Prawa budowlanego nie jest to obiekt tymczasowy, ale budowla pełniąca funkcje użytkowe budynku inwentarskiego i wymagająca pozwolenia na budowę. Przedmiotowy obiekt budowlany narusza przepisy § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także § 270 ust. 2 i § 271 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktu obowiązującego w chwili popełnienia samowoli budowlanej). Wskazując na przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ stwierdził, że niemożliwym jest zalegalizowanie przedmiotowego obiektu, gdyż narusza on przepisy dotyczące warunków technicznych. J. i M. K. w odwołaniu podnieśli nie zgadzają się ze stanowiskiem organu pierwszej i wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że sporny obiekt podlega rygorom ustawy Prawo budowlane, gdyż nie mieści się w zamkniętym katalogu obiektów budowlanych dla wzniesienia, których ustawodawca przewidział możliwość jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem organu odwoławczego wybudowanie przedmiotowej szopy wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo, że obiekt ten nie jest posadowiony na fundamentach. Nie zgodził się także z twierdzeniami skarżących, że szopa stanowi obiekt tymczasowy. Obiekt wybudowany został po 1998r., bez wymaganego pozwolenia na budowę i stąd też stanowi on samowolę budowlaną, do której zastosowanie mają przepisy art. 48 i nast. ustawy - Prawo budowlane. Organ stwierdził, iż w świetle art. 48 Prawa budowlanego brak jest możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu, ponieważ wybudowana szopa narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności dotyczy to § 12 dotyczącego usytuowania obiektu od granicy działki oraz przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego - § 271 ust. 2 i 3. We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skarżący J. i M. K. domagali się anulowania lub zmiany zaskarżonych decyzji i wydania bardziej korzystnej dla nich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo wskazując na bezzasadność twierdzeń skarżącej, że na wybudowanie spornego obiektu nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, którym skarżący się nie legitymują. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, podzielił stanowisko organów, iż zachodziły podstawy do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy za prawidłowy, stwierdzając, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, iż usytuowany na nieruchomości skarżących należy zakwalifikować jako tymczasowy obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Z charakterystyki tego obiektu budowlanego oraz ze sposobu jego użytkowania wynika, że nie mieści się on w kategorii obiektów oraz robót budowlanych, które nie są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie są to tymczasowe obiekty budowlane o jakich mowa w obecnym art. 29 ust 1 pkt 12 ustawy, a zatem inwestorzy, będący jednocześnie właścicielami, zobowiązani byli na ich budowę uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. Sąd wskazał, iż w stanie prawnym obowiązującym od 11 lipca 2003r. istnieje zasada, według której obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub wymaganego zgłoszenia podlegają zalegalizowaniu o ile budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 i art. 49 b ustawy). Procedura legalizacyjna może być jednakże przeprowadzona tylko wtedy, gdy wybudowany obiekt budowlany nie narusza m.in. przepisów techniczno-budowlanych. Sąd podniósł, iż skarżący nie kwestionują ustalonego w sprawie stanu faktycznego, poza dotyczącym usytuowania przedmiotowej szopy inwentarskiej od granicy (czy 0,5 m jak przyjął organ, czy jak twierdzą skarżący 0,8m). Przyznają oni, że wybudowali przedmiotowy obiekt wiosną 1998r., który miał służyć do przechowywania materiałów budowlanych podczas budowy budynku mieszkalnego. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji oględziny wykazały, że obiekt nie nadaje się do legalizacji, ponieważ nie spełnia warunków technicznych określonych w § 12 ust. 1 i 6 oraz §§ 271 i 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75, poz.690 ze zm.). Stanowi również zagrożenie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, gdyż położony jest w odległości 0,5 m od ściany budynku garażowego sąsiada i wykonany jest z materiałów łatwopalnych (konstrukcja drewniana na którą składają się żerdzie, deski i krawędziaki), zatem takie jego położenie narusza przepisy przeciwpożarowe. Tym samym Sąd Wojewódzki Administracyjny uznał, że ze względu na usytuowanie obiektu względem sąsiedniej działki, nie było możliwe doprowadzenie ww. obiektu do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, a w takiej sytuacji organy zobligowane były do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. K. i M. K. reprezentowani przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Pełnomocnik skarżących zaskarżając wyrok ten w całości, zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, a to art. 106 § 3 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku skarżących o dopuszczenie dowodu z protokołu z ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej z dnia 7 maja 2010 r., 2) prawa materialnego, a to art. 29 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię, sprowadzającą się do tezy, iż przepis ten nie odnosi się do szopy gospodarczej nie połączonej trwale z gruntem jaką posadowili na swojej nieruchomości skarżący. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną świadczoną z urzędu według norm przepisanych, albowiem te nie zostały zapłacone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że powierzchnia szopy znajdującej się na działce skarżących, jak wnika z protokołu oględzin Komendy Powiatowej PP w Oleśnie, wynosi 24, 7 m2, a zatem nie przekracza 25 m2. Wobec tego jej wybudowanie nie wymaga pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Szopa skarżących niewątpliwie z uwagi na brak fundamentów – trwałego powiązania z gruntem nie jest budynkiem. Zdaniem skarżących wybudowana przez nich szopa spełnia hipotezę art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, a dokonana przez Sąd wykładnia w tym zakresie jest błędna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w graniach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Na wstępie wskazać należy, że rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę, Zasada ta wynika z art. 28 Prawa budowlanego, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 29 tej ustawy zawierający katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Ustawodawca wielokrotnie dokonywał zmiany art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, który w pierwotnym brzmieniu dotyczył obiektów piętrzących wodę i upustów. Dopiero nowelizacja tej ustawy obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718 ) wprowadziła nowe brzmienie tego przepisu, w myśl której pozwolenia na budowę nie wymaga budowa budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki. Zatem z chwilą wejścia w życie tego znowelizowanego przepisu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały zwolnione m.in. budynki gospodarcze o powierzchni do 10 m2. Dopiero nowelizacja ustawy – Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 26 września 2006 r. ( Dz. U. NR 163, poz. 1364) wprowadziła zmianę polegająca na tym, pozwolenia na budowę wymaga m.in. wolno stojący parterowy budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 25 m, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast obiekty tymczasowe spod rygoru uzyskania pozwolenia na budowę zostały zwolnione od wejścia w życie 24 grudnia 1997 roku nowelizacji ustawy - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 111, poz. 726), którą do art. 29 ust. 1 dodano pkt 5a o brzmieniu - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż w okresie 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu; zwolnienie to nie dotyczy obiektów szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz mogących pogorszyć stan środowiska. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 29 ust. 1 obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. wskazany pkt 5a otrzymał nową jednostkę redakcyjną pkt 12. Kolejna zmiana ustawy - Prawo budowlane wprowadzona z dniem 15 listopada 2008 r. ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ) nadała art. 29 ust.1 pkt 12 nowe brzmienie, zgodnie z którym pozwolenia na budowę na wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Wyjątkowość regulacji art. 29 ust.1 Prawa budowlanego polega na tym, że pozwolenie na budowę zastępowane jest mniej formalistycznym zgłoszeniem, o którym w art. 30 Prawa budowlanego. Oznacza to, że jeżeli dany obiekt budowlany spełniał kryteria określone w art. 29 ust.1 to inwestor zamiast uzyskania pozwolenia na budowę obowiązany był dokonać zgłoszenia budowy obiektu budowlanego właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny, ustalony przez organy nadzoru budowlanego, został podzielony przez Sąd pierwszej instancji, nie jest też kwestionowany przez stronę skarżącą we wniesionej kasacji. W konsekwencji, ustalenia faktyczne uznać należy za niesporny fakt zaistnienia samowoli budowlanej, bowiem budowę szopy inwentarskiej – kurnika wykonano w warunkach samowoli - bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji przyjętym za organami administracyjnymi, że przedmiotowa szopa jest obiektem tymczasowym w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez tego rodzaju obiekt budowlany - należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Zawarty w tym przepisie katalog obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem nie jest zamknięty, a charakterystyka obiektu, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, przemawia, iż sporny obiekt jest właśnie tego rodzaju obiektem budowlanym. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zrealizowany przez inwestorów w 1998 roku obiekt budowlany nie jest obiektem tymczasowym, o którym mowa w art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie spełnia bowiem łącznie określonych w nim warunków. Wskazują na to nie tylko cechy tego obiektu, lecz przede wszystkim sposób jego użytkowania oraz czasokres jego użytkowania, który przekracza wynikający z tego przepisu okres 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy. W tych warunkach prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał, że budowa tej szopy inwentarskiej wykorzystywanej do chowu kur wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Nie budzi wątpliwości stanowisko Sądu pierwszej instancji przyjęte za organami budowlanymi, że sporny obiekt budowlany powstał nie tylko warunkach samowoli budowlanej, ale również został zrealizowany niezgodnie z warunkami technicznymi określonymi w § 12 ust. 1 i 6 oraz w §§ 271 i 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Naruszenie tych warunków technicznych stanowi w świetle art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przeszkodę do uruchomienia procesu legalizacji tej samowoli budowlanej, w związku z tym, jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organy nadzoru budowlanego w stosunku do spornego obiektu obligowane były do wydania decyzji o jego rozbiórce. W tych warunkach tracą na znaczeniu argumenty skargi kasacyjnej na temat powierzchni działki. Z tych też względów zarzuty naruszenia, wskazanych w skardze kasacyjnej, przepisów Prawa budowlanego nie mają uzasadnionych podstaw. Nie są również trafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem Sąd pierwszej instancji miał podstawy do dokonania oceny, iż stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony prawidłowo i uzasadniał zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżących także co do tego, że naruszone zostały przepisy art. 106 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzeniu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a, w związku z tym pełnomocnik skarżących ze stosownym wnioskiem powinien zwrócić się do Sądu pierwszej instancji.