I OSK 1472/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 927/09 w sprawie ze skargi F. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 927/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę F. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 30 października 2008 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wystąpił do Starosty R. o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa m.in. działki nr [...], położonej w R. k.m. 3 o powierzchni 0,1050 ha, stanowiącej własność F. W. Do wniosku dołączono m.in. decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na rzece Odrze, zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie Starostwo Powiatowe w R. pismem z dnia 18 listopada 2008 r. wyznaczyło stronom dwumiesięczny termin ugodowego załatwienia sprawy, który upłynął bezskutecznie. W związku z tym, pismem z dnia 5 lutego 2009 r., organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zaś decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. orzekł o wywłaszczeniu powyższej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" za odszkodowaniem w kwocie 4.452,00 zł. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda Śląski po rozpatrzeniu odwołania F. W. w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. wskazał, że Starosta R. przy ustalaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oparł swe rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym z dnia 30 marca 2009 roku, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego B. P., w którym wartość rynkową działek określono dla aktualnego sposobu użytkowania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Wybrano zatem właściwe i zgodne z obowiązującym rozporządzeniem podejście oraz metodę szacowania. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jest rolnicze, a właściciel nie posiada koncesji na wydobywanie kruszyw. Tym samym uznać należy, że kopaliny na niej się znajdujące nie stanowią jej części składowych i w związku z tym, zgodnie z §46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin nie uwzględnia się wartości złoża. Wywłaszczana nieruchomość położona jest w gminie R., a nie w gminie K., zaś tereny przeznaczone pod budowę zbiornika zostały wyłączone z ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obu tych gmin. Opinia rzeczoznawcy majątkowego ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 §1 kpa i podlega ocenie organu administracji jak każdy dowód. Jeżeli natomiast w ocenie strony operat jest niepełny i niejasny, to mogła ona samodzielnie wystąpić do organizacji rzeczoznawców. Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw prawnych do powiększenia w trybie administracyjnym odszkodowania o dodatkową kwotę. W trakcie postępowania Starosta R. oferował przyznanie gruntów zamiennych, jednakże skarżący nie wyraził zgody na ich przyznanie. Oddalając skargę F. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd administracyjny w Gliwicach wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne z mocy art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spełnione też zostały przesłanki z art. 115 ust. 2 tej ustawy umożliwiające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w związku z bezskutecznym wynikiem rokowań. Brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzonego w marcu 2009 r. operatu szacunkowego. Wartość gruntu wyznacza zawsze jego wartość rynkowa, inaczej niż w przypadku obiektów budowlanych, czy drzewostanu. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy B. P. dla obliczenia wartości rynkowej nieruchomości przyjęła 15 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych użytkowanych rolniczo z terenu powiatu r., przeprowadzonych w 2008 r. oraz w styczniu 2009 r. Średnia cena tego typu nieruchomości w I półroczu 2008 r. osiągnęła wartość 3,33 zł/m2, a w drugim półroczu tego roku 2,95 zł/m2. W związku z upływem czasu, ceny te skorygowano o współczynnik wynoszący 7,8 % w skali roku. Skoro znane były ceny 15 transakcji z rynku lokalnego, trafnie organ odwoławczy dokonując oceny operatu szacunkowego uznał, że rzeczoznawca określił prawidłową wartość rynkową przedmiotowej działki wg aktualnego sposobu użytkowania, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Dla ustalenia wartości przedmiotowych działek brak podstaw do uwzględnienia złóż kopalin, jako że nie stanowią one części składowej gruntu rolnego zgodnie z zasadą z art. 143 kc. Obecnie obowiązujące przepisy – art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, przewidują występowanie złóż kopalin stanowiących część składową nieruchomości. Może to jednak wystąpić wyłącznie w przypadku, gdy korzystanie i dysponowanie kopalinami byłoby zwykłym elementem wykorzystywania nieruchomości, zgodnym z jej społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt, że istnieje możliwość wydobywania danego rodzaju kopalin metodą odkrywkową, nie stanowi zaś dostatecznej przesłanki do uznania ich za część składową dowolnej nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość wykorzystywana jest rolniczo i zgodnie z decyzją lokalizacyjną przeznaczona została nie pod wydobycie żwiru, lecz budowę zbiornika przeciwpowodziowego. Oznacza to, że właściciel nie jest uprawniony do wydobycia żwiru w ramach społeczno – gospodarczego korzystania z nieruchomości. Na zwiększenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości nie wpływa jej przeznaczenie określone w decyzji lokalizacyjnej. Nie jest to bowiem inwestycja komercyjna, której realizacja może przynieść wymierne korzyści majątkowe Skarbowi Państwa. Grunty pod urządzeniami przeciwpowodziowymi są gruntami rolnymi w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, z późn. zm.). W każdym wypadku wartość rynkowa przedmiotowych działek winna być szacowana jako gruntów wykorzystywanych rolniczo, a przy tym nie są one zabudowane, co wynika z operatu szacunkowego i nie jest negowane. Brak też podstaw prawnych do uwzględnienia w odszkodowaniu pieniężnym rekompensaty z tytułu utraty warsztatu pracy. Zasadą jest, że odszkodowanie ma odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości (art. 128 ust. 1, art. 134 i art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oznacza to, że odszkodowanie przyznawane jest jedynie za rzeczywistą szkodę, bez uwzględnienia utraconych przewidywanych korzyści. Przywołana ustawa reguluje całościowo kwestie sposobu ustalania wysokości odszkodowania. W obowiązującym stanie prawnym brak zatem podstawy do przyznania odszkodowania w wysokości przekraczającej wartość nieruchomości. Dokonując kontroli decyzji, sąd administracyjny zobligowany jest zaś do uwzględnienia stanu prawnego i faktycznego z daty orzekania przez organy administracji, będąc przy tym związany regulacją ustawową (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Operat sporządzony został w dniu 30 marca 2009 r., decyzja organu pierwszej instancji wydana została w dniu 3 czerwca 2009 r., zaś zaskarżona decyzja w dniu 22 lipca 2009 r., a więc w niespełna cztery miesiące od daty sporządzenia operatu. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 maja 2010 r. F. W. zarzucił naruszenie: - przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 134 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie wartości odszkodowania należnego skarżącym z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w sposób niezgodny z wymogami tego przepisu, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia nieruchomości oraz aktualnej wysokości ceny obrotu nieruchomościami, - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej obarczone było błędami w zakresie ustalenia wartości rynkowej wywłaszczone nieruchomości, - art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odstąpienie od dokonania oceny prawidłowości operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę B. P., - §3, 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu poprzez dokonanie aktualizacji operatu przez rzeczoznawcę B. P. jedynie w oparciu o jej oświadczenie, co nie spełnia wymagań powołanych przepisów rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w całym toku postępowania skarżący podnosił, że wartość nieruchomości winna również uwzględniać rodzaj nieruchomości oraz możliwe jej przeznaczenie z uwagi na zlokalizowane w nieruchomości pokłady kruszyw możliwe do pozyskania metodą odkrywkową. Sąd przyjął, że udokumentowane pokłady żwiru znajdujące się w wywłaszczonej nieruchomości nie powodują konieczności uwzględnienia tej okoliczności przy ustaleniu jej wartości rynkowej, gdyż pokłady żwiru nie stanowią części składowych nieruchomości. Przepis art. 134 ust. 2 wymaga jednak, aby wartość nieruchomości uwzględniała również jej przeznaczenie. Zasada słuszności odszkodowania wymaga, aby wartość wywłaszczonej nieruchomości uwzględniała również możliwe wykorzystanie nieruchomości przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Fakt, iż obecnie nie jest możliwe odkrywkowe wydobywanie żwiru, nie stanowi przeszkody do rozpoczęcia w przyszłości tej działalności. Wobec tego, iż skarżący zostaje pozbawiony własności nieruchomości w trybie przymusowym konstytucyjna zasada słusznego odszkodowania winna zobowiązywać organy administracji do ustalania wartości odszkodowania również z uwzględnieniem możliwego przeznaczenia tej nieruchomości. Nawiązuje do tego art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazujący na możliwe zwiększenie nieruchomości jeżeli przeznaczenie nieruchomości w przyszłości spowoduje wzrost jej wartości. Planowana inwestycja winna być traktowana tożsamo z procedurą wywłaszczeniową dotyczącą nieruchomości przeznaczanych pod drogi publiczne. Również te inwestycje nie służą przynoszeniu zysku Skarbu Państwa, a powszechnie wiadomym jest, że wysokość odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na ten cel w znaczny sposób odbiegają od wartości nieruchomości ustalanych na potrzeby niniejszego postępowania. Zasadne byłoby więc przyjęcie tych samych reguł postępowania w stosunku do wyceny wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg jak i nieruchomości przeznaczonych pod inne inwestycje celu publicznego, w tym przedmiotowy zbiornik przeciwpowodziowy. Aktualizacja operatu szacunkowego została dokonana oświadczeniem rzeczoznawcy, co jest sprzeczne z art. 156 oraz art. 157 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Aktualizacja operatu jedynie w formie oświadczenia rzeczoznawcy jest niewystarczająca. Po marcu 2010 r., a więc po upływie roku od daty jego wydania operat nie mógł być podstawą do określenia wysokości odszkodowania. Ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości zostało dokonane z naruszeniem art. 134 ust. 2, 3 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący w toku postępowania prowadzonego przed organami administracyjnymi przedstawili szereg zarzutów do operatu rzeczoznawcy B. P. Sam fakt, iż za podstawę ustaleń przyjęte zostało 15 transakcji z rynku lokalnego nie oznacza, że operat ustala prawidłową wartość rynkową nieruchomości skarżących podlegającej procedurze wywłaszczenia. Zasadne było więc skorzystanie z trybu kontrolnego przewidzianego w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocena operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę B.P., przez organizację zawodową zrzeszającą rzeczoznawców majątkowych, pozwoliłaby na ostateczne rozstrzygnięcie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego oraz ocenę poprawności operatu. Zaniechanie dokonania oceny operatu w trybie powołanego art. 157 ust. 1 uznać więc należy za naruszenie tego przepisu. Uchybienia popełnione przez organy administracyjne obu instancji przeniknęły do postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż Sąd pierwszej Instancji zaakceptował błędny sposób ustalenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 ppsa nie mógł być uwzględniony, ponieważ przepisy te określają jedynie kształt orzeczenia sądu wynikającego z oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Naruszenie tych przepisów może być zatem efektem błędnej oceny sądu wynikającej z naruszenia przez sąd przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, aby naruszenie powołanych przepisów wynikało z naruszenia przez Sąd pierwszej instancji innych przepisów mających znaczenie dla wydanego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji nie mógł więc naruszyć tych przepisów w sposób określony zarzutem kasacyjnym, jako samodzielnych norm określających jedynie sposób wyrokowania. Nie jest również zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Przepis ten - o treści mającej zastosowanie w niniejszej sprawie – stanowił, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny. Z przepisu tego nie wynika jednak wyłączenie uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa, a tym bardziej uprawnienia sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. W zaskarżonym wyroku Sąd zweryfikował ustalenia zawarte w operacie szacunkowym w kontekście ustawowych podstaw wyceny nieruchomości, dlatego art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie musiał znaleźć zastosowania, przez co jego niezastosowanie nie może być uznane za naruszenie tego przepisów. Zarzut kasacyjny naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest natomiast niezrozumiały, skoro wykorzystanie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego na dzień 30 marca 2009 r. nastąpiło przed upływem 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia, co spełnia wymóg określony w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za wykorzystanie operatu szacunkowego do celu, dla którego został sporządzony – w niniejszej sprawie do ustalenia wysokości odszkodowania – w rozumieniu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy bowiem przyjąć wydanie ostatecznej decyzji o ustaleniu odszkodowania. Uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję nie służy bowiem ponownemu ustaleniu wysokości odszkodowania, lecz jedynie ocenie przez sąd prawidłowości tego ustalenia w kontekście podstaw prawnych dotyczących określania wartości nieruchomości i ustalania odszkodowania. W niniejszej sprawie decyzją ostateczną o ustaleniu wysokości odszkodowania jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2009 r., dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że operat szacunkowy został wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, w terminie niespełna 4 miesięcy od dnia sporządzenia, a więc przed upływem terminu określonego w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również zarzut kasacyjny naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługuje na uwzględnienie, skoro w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu i w konsekwencji prawidłowo ocenił jego zastosowanie przez organy orzekające o ustaleniu wysokości odszkodowania. Z art. 134 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości; przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami; wartość rynkową nieruchomości określa się przy tym według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Czynnikami mającymi wpływ na określenie rynkowej wartości nieruchomości są zatem m.in. jej przeznaczenie oraz sposób użytkowania. Skarżący kasacyjnie domaga się uwzględnienia przy wycenie jego nieruchomości możliwego jej przeznaczenia ze względu na zlokalizowanie w niej pokładów kruszywa możliwego do pozyskania metodą odkrywkową. Cytowany art. 134 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazuje jednak dopuszczalności uwzględniania przy wycenie możliwego przeznaczenia lub możliwego sposobu użytkowania, lecz aktualne przeznaczenie i aktualny sposób użytkowania. Jedynie w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomości - nieobjętym skargą kasacyjną - ustawodawca nakazał uwzględnianie przy wycenie nieruchomości alternatywnego jej przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia, jeżeli przeznaczenie to skutkuje wzrostem wartości nieruchomości względem stanu sprzed wywłaszczenia. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, iż niewydobywanie przez skarżącego kruszywa, jak również nieokreślenie dla jego nieruchomości przeznaczenia na cele wydobycia tego kruszywa wyklucza uwzględnienie tych okoliczności w rozumieniu art. 134 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do określenia wartości nieruchomości i w konsekwencji tego ustalenia wysokości odszkodowania. Przepis art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomości wyklucza przy tym dopuszczalność określenia wartości nieruchomości skarżącego w sposób przyjmowany dla nieruchomości wywłaszczanych pod budowę dróg publicznych, ponieważ nieruchomość skarżącego nie jest w taki sposób wykorzystywana, jak również nie jest na taki cel przeznaczona, ani też nie jest na taki cel wywłaszczana, Celem wywłaszczenia jest bowiem budowa zbiornika wodnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.