II SA/Op 456/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi W. L., H. L., J. S., M. S. i S. S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim, decyzją nr [...], z dnia [...], działając na podstawie art. 49b ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. – zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej K.p.a.) w związku z niespełnieniem w wyznaczonym terminie obowiązków wynikających z wydanego w dniu [...] postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim, nr [...], nakazał M. B. rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. [...] na działce ewid. nr [...] w S. W uzasadnieniu podniósł, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu na skutek pisma z dnia 6 listopada 2008 r. informującego o wykonaniu rozbudowy lokalu mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w S., a także o postawieniu na przedmiotowej działce budynku gospodarczego. Organ wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2008 r. ustalił, że na działce nr [...] zlokalizowany został budynek gospodarczy. Następnie podał, że w trakcie kontroli uczestniczyli współwłaściciele przedmiotowej działki ewidencyjnej: M. S., S. S., H. L. Odnotował, że podczas kontroli mimo prawidłowego zawiadomienia nie uczestniczyła M. B., właścicielka budynku gospodarczego. Organ stwierdził, że podczas przesłuchania stron postępowania M. S., S. S. zostały złożone oświadczenia, że współwłaściciele działki ewid. nr [...] nie wyrazili zgody na powyższą rozbudowę. Stwierdził, także iż wykonanie budynku gospodarczego w dniu 6 października 2006 r. zostało zgłoszone do Starosty Powiatowego w Brzegu, który nie wniósł sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na wykonaniu altany murowanej o powierzchni zabudowy 8,58 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim zauważył, że oględziny w dniu 18 marca 2009 r. oraz kontrola z dnia 21 listopada 2008 r., jak też dokumenty zgromadzone w postępowaniu wyjaśniającym wykazały, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany niezgodnie ze zgłoszeniem z dnia 6 października 2006 r., określonym w załączniku graficznym i opisowym (w zakresie usytuowania budynku na działce ewidencyjnej nr [...] oraz jednego z wymiarów - szerokości). Wobec tego w dniu 10 kwietnia 2009 r. wydał postanowienie, nr [...], nakładające zgodnie z art. 49b Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia określonych w postanowieniu dokumentów. Jak wskazał organ, w dnu 29 maja 2009 r. M. B. dołączała do akt sprawy żądane dokumenty. Analizując posiadane i przedłożone przez stronę postępowania dokumenty oraz przedłożone dokumenty źródłowe ze Starostwa Powiatowego w Brzegu organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, iż są one "zbieżne" z dokumentami jakie posiadał w sprawie, dlatego nie dał wiary dokumentom przedłożonym przez stronę postępowania M. B. w dniu 29 maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim wywiódł, że skoro opisany budynek gospodarczy, został wykonany niezgodnie ze zgłoszeniem, a właściciel budynku nie przedłożył wymaganych w postanowieniu dokumentów, to nakaz rozbiórki spornego obiektu jest zasadny. Odwołanie od tej decyzji wniosła M. B. reprezentowana przez adwokata M. K. W odwołaniu wskazano na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 30 Prawa budowlanego i prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Argumentując swoje stanowisko nie zgodziła się z decyzją organu I instancji, podnosząc fakt zgłoszenia budowy budynku gospodarczego we właściwym organie, jak też fakt, iż organ ten nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art.138 § 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. B. - reprezentowanej przez pełnomocnika - adwokata M. K., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji. Ponadto podkreślił, że inwestorka M. G.- B. w dniu 2 października 2006 r. dokonała zgłoszenia do Starosty Brzeskiego zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie altany murowanej o wymiarach 3,90 x 2,20m, i pow. zabudowy 8,5 m². Natomiast Starosta Brzeski pismem [...], znak: [...], nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia. Oprócz tego stwierdził, że zgodnie z mapą dołączoną do zgłoszenia budynek miał być posadowiony w granicy z działką nr [...], a w rzeczywistości został wybudowany w odległości 3,40m od tej działki, nadto zaprojektowano budynek o szerokości 2,20m, lecz rzeczywista szerokość budynku wynosi 2,50m zatem przyjął, iż obiekt nie został wykonany zgodnie ze zgłoszeniem. Dokonując oceny prawnej sprawy organ odwoławczy przyjął, że brak było podstaw do zastosowania przepisów art. 49b Prawa budowlanego, jak to uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie brzeskim, bowiem inwestorka M. G. – B. w dniu 2 października 2006 r. dokonała zgłoszenia przedmiotowej inwestycji we właściwy organie i organ ten nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia. Cytując art. 49b ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego dostrzegł, że mają one zastosowanie jedynie gdy inwestor popełni samowolę budowlaną, czyli wykona obiekt budowlany bez zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W tym stanie rzeczy wskazał organowi pierwszej instancji, że w ponownym postępowaniu winien rozważyć zastosowanie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Opolu na omówioną decyzję Wojewody Opolskiego W. L. i H. L., M. S. i J. S. oraz S. S. zarzucili naruszenie art, 32 ust. 4 pkt 2 i art. 49b ust. 1 i ust. 3 Prawa Budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to przez uznanie, że zgłoszenie M. G.-B. o zamiarze budowy altany murowanej z dnia 2 października 2006r. i fakt, że Starosta Brzeski nie wniósł do niego sprzeciwu są wystarczające do uznania, że nie ma zastosowania art. 49b Prawa budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że wystarczające do wydania decyzji o rozbiórce jest stwierdzenie, że obiekt budowlany jest wybudowany bez wymaganego zezwolenia, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. polegające na uchyleniu prawidłowo wydanej decyzji przez PINB w Brzegu, gdyż wystarczającą przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 49b ust.1 i 3 Prawa budowlanego była niezgodność dokumentów przedłożonych przez uczestniczkę w organie nadzoru, po wezwaniu do ich uzupełnienia w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego z dokumentami złożonymi wraz ze zgłoszeniem u Starosty Brzeskiego w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, organ naruszył także art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. ponieważ uchylił prawidłowo wydaną decyzję przez PINB w Brzegu, który stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania z powodu przedłożenia przez uczestniczkę do zgłoszenia fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy oświadczenie to pomija fakt, iż nieruchomość stanowi współwłasność ze skarżącymi, którzy nie wyrażali zgody na zbudowanie budynku gospodarczego. Poza tym zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie art. 145 §1 pkt 2 K.p.a., gdyż oparł swoje rozstrzygnięcie na sfałszowanym dokumencie dołączonym do odwołania, tj. fałszywej "mapki." Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego. W uzasadnieniu podali, że stanowisko organu I instancji było zgodne z prawem, natomiast interpretacja organu odwoławczego jest chybiona, zwłaszcza, iż współwłaściciele działki [...] nie wyrazili zgody na zbudowanie obiektu, ponadto inwestorka nie była jedyną właścicielką nieruchomości, jak też "istnieją rozbieżności w dokumentacji zgłoszeniowej i przedłożonej w procedurze legalizacyjnej." Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działania administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola, o której mowa w tym przepisie sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a. Z zasady, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy na dzień wydania rozstrzygnięcia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji przyjdzie przypomnieć, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego na skutek pisma z dnia 6 listopada 2008 r., w którym to nieznane osoby wniosły o sprawdzenie, czy w lokalu mieszczącym się w S. przy ulicy [...] właściciel posiada pozwolenie budowlane na rozbudowę swojego lokalu mieszkalnego, jak też pozwolenie na postawienie budynku gospodarczego. W piśmie tym podano także, że działka na której znajduje się budynek gospodarczy należy do czterech współwłaścicieli, którzy nie wyrazili zgody na jakiekolwiek inwestycje. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz kontroli nieruchomości w dniu 21 listopada 2008 r. i w dniu 18 marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzegu ustalił, iż na działce nr [...] został wykonany budynek gospodarczy na podstawie zgłoszenia z dnia 2 października 2006 r. jednakże stwierdził, że jego wymiary oraz lokalizacja są niezgodne z dokonanym zgłoszeniem, zatem decyzją z dnia [...] opartą na art. 49b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego nakazał M. B. rozbiórkę opisanego budynku. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, po opisaniu stanu faktycznego sprawy przytoczeniu odpowiednich przepisów organu, nie zgodził się z rozstrzygnięciem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Brzegu i decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, brak było podstaw do zastosowania art. 49b Prawa budowlanego, inwestorka bowiem dokonała zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, a Starosta Brzeski nie wniósł sprzeciwu do tego przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego, prawidłowym działaniem w sytuacji wykonania obiektu budowlanego niezgodnie ze zgłoszeniem byłoby przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W świetle przedstawionych zarzutów skargi kwestią sporną zatem jest zbadanie przez tut. Sąd, czy działanie organu odwoławczego jest zgodne z prawem. Innymi słowy, czy zaistniała przesłanka określona w art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna. Może być zastosowane wyjątkowo, stanowiąc odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego rodzaju decyzji jest ograniczona treścią art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Artykuł 138 § 2 K.p.a. zaś przyjmuje jako przesłankę wydania decyzji kasacyjnej określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, tj. tylko gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego potrzebnego do prawidłowego załatwienia sprawy. Trzeba podkreślić, iż brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przenosząc powyższe rozważania natury ogólnej na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję kasacyjną. Jak słusznie zauważył Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i rozstrzygnął sprawę na podstawie niewłaściwego przepisu, który reguluje skutki wybudowania lub budowy obiektu bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo wniesienia sprzeciwu. Uznał, że podstawą prawną w stwierdzonych okolicznościach sprawy miał przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, według którego organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten jest jasny i nie wymaga interpretacji. Ma zastosowanie do sytuacji, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany będący w budowie lub został już wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tymczasem, co wynika z lektury akt, sporny budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie zgłoszenia do którego uprawniony organ nie wniósł sprzeciwu. Odnosząc się zatem do stanowiska organu odwoławczego Sąd uznał, że organ ten prawidłowo ustalił, że w sprawie nie zachodzą podstawy do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego na podstawie cyt. art. 49b Prawa budowlanego. Skoro zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, to stosowanie powołanego przepisu dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego uprawnione jest dopiero, gdy organ stwierdzi brak takiego zgłoszenia mimo obowiązku wynikającego z art. 30 Prawa budowlanego. Tylko taki przypadek oznacza prowadzenie robót w warunkach samowoli budowlanej i uzasadnia ingerencję organów nadzoru budowlanego. Taka ingerencja zasadna jest także w sytuacji rozpoczęcia robót po wniesieniu sprzeciwu. Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne prowadzone w wyniku zgłoszenia, w przypadku braku sprzeciwu właściwego organu, nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego. Istnieje bowiem domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, ponieważ milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w zawitym terminie, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, uprawnia inwestora do realizacji zgłoszonego zamierzenia budowlanego. Trzeba również dostrzec, biorąc pod uwagę przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające oraz motywy uzasadnienia, że wykluczona jest powtórna kontrola przez organy zgłoszenia dokonanego przez inwestora. Wykonanie przez inwestora warunku zgłoszenia inwestycji objętej tą instytucją powoduje skuteczność zgłoszenia i upoważnia go do rozpoczęcia inwestycji, dlatego nieuprawniona była ponowna kontrola dokonanego zgłoszenia przedmiotowego budynku gospodarczego przez organ nadzoru. Dokonując dalszej kontroli zaskarżonej decyzji należy także zgodzić się z organem odwoławczym, iż w sytuacji gdy inwestor odstąpił od warunków zgłoszenia zastosowanie może mieć art. 50 Prawa budowlanego. W świetle tego przepisu w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), jak też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). Zatem, jeżeli organ ustalił, iż inwestor wykonał obiekt budowlany niezgodnie ze zgłoszeniem (zmiana usytuowania i wymiaru) powinien rozważyć, czy istnieją podstawy do zastosowania, w tym konkretnym przypadku, art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 Prawa budowlanego, czy też nie. Trzeba również podkreślić, że prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego jest uprawnione tylko wówczas, gdy zachodzi jedna z przesłanek wymieniona w tym przepisie. Konsekwencją ustalenia, iż w badanej sprawie zachodzi któraś z sytuacji wskazanych w tym przepisie jest możliwość zastosowania rozwiązań przyjętych w art. 51 Prawa budowlanego. Powyższe rozważania wskazują, że zasadnie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, bowiem inne przesłanki i inny tryb postępowania przewidziany jest do legalizacji samowoli budowlanej bez wymaganego zgłoszenia, a inne okoliczności należy mieć na uwadze w świetle postanowień art. 50 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji w postępowaniu dowodowym w ogóle nie ustalił okoliczności faktycznych sprawy pod kątem wyżej przywołanego przepisu, jak też nie zbadał przesłanek wynikających z tej normy, przeto dotknięte jest wadami polegającymi na nie wyjaśnieniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co powoduje konieczność jego powtórzenia. Tym samym organ odwoławczy nie miał możliwości rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie, stąd zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. jest nietrafny. Wobec powyższego biorąc pod uwagę, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, należało w myśl przepisu art. 151 P.p.s.a., skargę oddalić.