II SAB/Bk 8/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowo-Leśnej wsi I. na bezczynność Starosty H. w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów wspólnoty i wielkości udziałów we wspólnocie oddala skargę. Wnioskiem z 08 sierpnia 2008 r. Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej wsi I. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w H. o ustalenie w drodze decyzji wykazu nieruchomości należących do wspólnoty wsi I., jej powierzchni oraz wykazu uprawnionych do udziału w tej wspólnocie. Wniosek o ustalenie obszaru wspólnoty i udziałowców zawierał również żądanie określenia udziałów we wspólnocie zgodnie z uchwałą zebrania wiejskiego wsi I. z [...] sierpnia 2008 r. Wnioskodawcy podali, że podczas scalenia gruntów w 1969 r. powierzchnia wspólnoty wynosiła 153, 29 ha. W międzyczasie udziałowcy wspólnoty przekazywali należące do nich gospodarstwa rolne wraz z udziałami we wspólnocie na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalne. Następnie przekazane w ten sposób działki były włączane do Państwowego Funduszu Ziemi, zaś część z nich została sprzedana przez Skarb Państwa osobom prywatnym. Powyższe działania, polegające na przejmowaniu przez Skarb Państwa udziałów wraz z gospodarstwami rolnymi - było niezgodne z prawem, gdyż, zdaniem wnioskodawców, za świadczenia emerytalne można było przekazać wyłącznie gospodarstwo rolne, ale nie udział we wspólnocie gruntowej. W ten sposób nastąpiło, w ich ocenie, bezprawne pozbawienie wspólnoty części jej powierzchni i pomniejszenie udziałów pozostałych członków wspólnoty. Zdaniem wnioskodawców powyższe rozumowanie znalazło potwierdzenie w rozstrzygnięciu SKO w B. z [...] października 2005 r. nr [...], które "przywróciło całą powierzchnię wspólnoty" według stanu sprzed przekazania udziałów we wspólnocie w zamian za świadczenia emerytalne. W ocenie w/w po wydaniu powyższego rozstrzygnięcia powstał stan, według którego powierzchnia wspólnoty gruntowej wsi I. wynosi obecnie 150, 62 ha i w jej skład wchodzą wszystkie udziały przekazane bezprawnie łącznie z gospodarstwami na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalne. Udziałowcami tej wspólnoty są udziałowcy wskazani w decyzji ustalającej ich wykaz z 1964 r., jak również spadkobiercy zmarłych udziałowców oraz w ułamku 170584/2056408 również Skarb Państwa, co wynika z decyzji z 1964 r. Powierzchnia ta jest mniejsza od powierzchni ustalonej w wyniku scalenia przeprowadzonego w 1969 r. z uwagi na trwałe rozdysponowanie w międzyczasie części działek. Pismem z 15 września 2008 r. nr [...] Starosta H. wezwał Zarząd Spółki do sprecyzowania żądania poprzez określenie, czy stanowi ono wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów poprzez wpisanie udziałowców zgodnie z załączonym wykazem ustalonym przez zebranie wiejskie, czy wniosek podlegający załatwieniu w trybie ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W odpowiedzi na powyższe Zarząd Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty gruntowej wsi I. pismem z 18 września 2008 r. wskazał, że wniosek z 08 sierpnia 2008 r. jest żądaniem wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym wsi D. C. poprzez wpisanie udziałowców do wspólnoty gruntowej i leśnej wsi I. wraz z określeniem obszarów przynależnych do wspomnianej wspólnoty, jak w uchwale zebrania wiejskiego z [...] sierpnia 2008 r. Starosta H. udzielił na powyższy wniosek odpowiedzi pismem z 01 października 2008 r. Z pisma wynikają następujące ustalenia organu. Decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. nr [...] z [...] kwietnia 1964 r. ustalono wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi I. o powierzchni 114, 431 ha użytków rolnych oraz wykaz posiadanych przez nich gruntów i przysługujących im udziałów. Wykaz udziałowców przedmiotowej wspólnoty był aktualizowany przez uprawnionego geodetę w 2006 r. Geodeta wziął pod uwagę powyższą decyzję, jak również decyzję SKO w B. z [...] października 2005 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność dwóch rozstrzygnięć Naczelnika Gminy D. C.: z [...] września 1978 r. nr [...] w sprawie przejęcia na własność państwa udziałów we wspólnocie gruntowej i leśnej wsi I. oraz z [...] grudnia 1985 r. nr [...] o zatwierdzeniu aktu z [...] listopada 1985 r. przenoszącego nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa – Państwowy Fundusz Ziemi udziałów w działkach oznaczonych nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 49, 70 ha. Obecnie w operacie ewidencyjnym gminy D. C. obręb I. figuruje wspólnota gruntowa o powierzchni 66,17 ha w tym las o powierzchni 50,3754 ha oraz udziałowcy wskazani w załączonym do pisma wykazie. W oparciu o powyższe ustalenia, w szczególności wskazując fakt istnienia decyzji z [...] kwietnia 1964 r. ustalającej grunty i udziałowców wspólnoty - organ ocenił brak podstaw do wydawania ponownej decyzji w tej samej sprawie. W kwestii obowiązku wydania decyzji ustalającej powierzchnię i udziałowców wspólnoty na podstawie art. 18 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych Starosta wskazał, że jej obszar i wykazy uprawnionych zostały wpisane do ewidencji gruntów w 1970 r. Od tego czasu nie przedłożono dokumentów, w oparciu o które uzasadnione byłoby wprowadzenie zmian w istniejących zapisach. Tytułem wyjaśnienia wskazano, że osoby, które przekazały Skarbowi Państwa gospodarstwa rolne wraz z udziałami we wspólnocie nie powinny być obecnie traktowane jak udziałowcy tej wspólnoty. W wyniku złożonego przez Zarząd Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej i Leśnej wsi I. zażalenia na bezczynność Starosty H. w załatwieniu jego wniosku z 08 sierpnia 2008 r. o ustalenie obszaru i udziałowców wspólnoty, jak również na niezałatwienie zastrzeżeń do projektu planu urządzenia lasu wsi I. – postanowieniem z [...] lipca 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało obydwa zażalenia za uzasadnione, wyznaczyło dodatkowy termin do załatwienia w drodze decyzji wniosku z 08 sierpnia 2008 r. – do 25 września 2009 r. oraz dodatkowy termin na załatwienie zastrzeżeń – jako 2 miesiące od uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzje ustalające obszar wspólnoty i wykazy osób uprawnionych do udziału w niej. Ponadto SKO zarządziło wyjaśnienie przyczyn i osób winnych niezałatwienia spraw w terminie ustawowym, jak również wyeliminowanie przyczyn naruszeń stwierdzonych przepisów prawa w przyszłości. Decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] Starosta H. na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych odmówił ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i leśną wsi I., gm. D. C. oraz odmówił ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Jako główny powód odmowy wskazał funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji z [...] kwietnia 1964 r. wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w H. nr [...], w której ustalono osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej o powierzchni 114, 431 ha użytków rolnych oraz wykaz posiadanych przez nich gruntów i przysługujących im udziałów we wspólnocie. Jak podał organ, w oparciu o tę decyzję wspólnota gruntowa wsi I. wraz z udziałowcami jest wpisana do ewidencji gruntów i nie ma podstaw do ponownego rozstrzygania sprawy załatwionej ostatecznie w/w decyzją, która ma moc prawną. Jednocześnie organ wskazał, że nie dysponuje fizycznie całością w/w decyzji, a jedynie jej fragmentem – dwiema stronami. Jednakże, jak podał, decyzja taka, mimo że nie zachowała się, musiała zostać wydana, gdyż stanowiła podstawę kolejnej decyzji o ustaleniu udziałowców. W wyniku odwołania złożonego przez Zarząd Spółki od powyższej decyzji Starosty H. z [...] września 2009 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] uchyliło rozstrzygnięcie Starosty i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, w którym ustalono by z całą stanowczością fakt istnienia decyzji ustalającej listę osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i leśnej wsi I., jak również decyzji określającej, które grunty stanowią własność tej wspólnoty. W celu dokonania powyższych ustaleń Kolegium poleciło organowi I instancji wystąpienie do organów zajmujących się archiwizacją dokumentów o udostępnienie w/w decyzji, ewentualnie poleciło przeprowadzenie postępowania o odtworzenie akt sprawy i decyzji. Wskazano, że bezsporne ustalenie faktu istnienia takich decyzji pozwoli na merytoryczną ich ocenę i prawidłowe załatwienie wniosku z 08 sierpnia 2008 r., ewentualnie zastosowanie instytucji zmiany decyzji z art. 155 Kpa. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] lutego 2010 r. nr [...] Starosta H. odmówił ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową i leśną wsi I., gm. D. C., jej powierzchni oraz wykazu osób uprawnionych do udziału w w/w wspólnocie. Wskazał, iż mimo bezskutecznych prób odnalezienia decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w H. z [...] kwietnia 1964 r. nr [...], jak również mimo bezskuteczności postępowania o odtworzenie akt sprawy zakończonej w/w decyzją (postanowieniem z [...] grudnia 2009 r.) – odnalezione dokumenty, jak również treść zeznań świadków oraz zachowane dwie strony kserokopii w/w decyzji pozwalają na niebudzące wątpliwości stwierdzenie, że faktycznie taka decyzja została wydana. Zdaniem organu potwierdzają to dokumenty postępowania scaleniowego wsi I. z 1970 r., których przeglądu dokonano, powołujące się na poszukiwane rozstrzygnięcie. Jednocześnie ustalono, że przedmiotowa decyzja z 1964 r. nie została po jej wydaniu uchylona, zmieniona, ani nie stwierdzono jej nieważności. Z tych względów, zdaniem Starosty, pozostaje ona w obrocie prawnym i brak jest podstaw do ponownego orzekania w podstawie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, co do kwestii, które już raz uregulowano. Mimo faktu wydania decyzji kończącej postępowanie z wniosku Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowo-Leśnej wsi I. (opisanego na wstępie), zarząd spółki wspólnoty złożył w dniu 11 marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, za pośrednictwem Starostwa H., pismo zatytułowane "Skarga na bezczynność", w którym zarzucono Staroście H. niezgodne z prawem działanie dotyczące kwestii uregulowania w drodze decyzji stanu prawnego przedmiotowej Wspólnoty: ustalenia, że nieruchomości położone w obrębie wsi I. o nr: [...] – 49, 63 ha, [...] – 4,78ha, [...] – 0,07 ha, [...] – 37,49 ha, [...] – 16,47 ha, [...] – 3,17 ha, [...] – 23,21 ha, [...] – 15,80 ha stanowią wspólnotę gruntową wsi I. w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz dotyczące ustalenia wykazu osób uprawnionych od udziału we wspólnocie zgodnie z uchwałą zebrania wspólnoty z [...] sierpnia 2008 r. stwierdzającej, że suma udziałów o ułamku 1885824/2056408 stanowi udziały osób fizycznych, natomiast pozostały udział o ułamku 170584/2056408 stanowi udział Skarbu Państwa. W uzasadnieniu skargi na bezczynność podniesiono, że Starosta H. uporczywie odmawia załatwienia wniosku Zarządu Spółki z 08 sierpnia 2008 r., nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz nie wydał decyzji zgodnie z ar. 18 pkt 2 tej ustawy, mimo że zobowiązuje go ona do jej wydania z urzędu. W skardze zarzucono również wskazanemu organowi niezałatwienie pkt 4 i 5 postanowienia SKO z [...] lipca 2009 r. wydanego w trybie art. 37 Kpa. W odpowiedzi na skargę Starosta H. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. Organ przedstawił podwójną argumentację wskazując, że z treści skargi nie wynika precyzyjnie, czy stanowi ona skargę na decyzję z [...] lutego 2010 r., czy skargę na bezczynność. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi na bezczynność podniesiono, że sprawa została załatwiona wyżej wskazaną decyzją zgodnie z zaleceniami SKO z postanowienia z [...] lipca 2009 r. wydanego w trybie art. 37 Kpa. Ustosunkowując się do skargi jako skargi na decyzję z [...] lutego 2010 r. Starosta wskazał, że decyzję tę doręczono 04 lutego 2010 r. skarżącemu, który nie wniósł odwołania, a bezpośrednio do WSA zakwestionował bezczynność organu. Dlatego należy odrzucić skargę na decyzję – jako złożoną bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Stwierdzić na wstępie należy, iż przedmiotem skargi była wyłącznie zarzucana staroście przez stronę skarżącą bezczynność w załatwieniu wniosku z dnia 8 sierpnia 2008r, który był żądaniem wydania decyzji o ustaleniu osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej, ustaleniu obszaru tej wspólnoty oraz wielkości przypadających udziałów we wspólnocie. Taka intencja wniosku została potwierdzona na rozprawie przez pełnomocnika Zarządu Spółki Wspólnoty Gruntowej wsi I. (vide: zapis w protokole rozprawy – k. 38 akt sądowych). Tym samym strona skarżąca jednoznacznie zaprzeczyła, że wniosek był żądaniem wprowadzenia stosownych zmian w ewidencji gruntów w odniesieniu do wpisów dotyczących gruntów wspólnoty, co wcześniej mogła sugerować treść skargi, zarzucającej obok braku wydania decyzji opartej o art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, także niewydanie decyzji w oparciu o art. 18 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Jednocześnie stanowisko zaprezentowane na rozprawie potwierdziło, iż przedmiotem skargi nie jest decyzja Starosty H. z [...] lutego 2010r. Sądowej kontroli sądów administracyjnych podlega bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach opisanych w punktach 1 – 4 artykułu 3 par. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. w sytuacjach braku wydania decyzji, bądź zaskarżalnego postanowienia, bądź aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wynika to z art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest, zatem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 par. 2 pkt 1 – 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżenie decyzji, postanowień czy innych aktów i czynności. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysia – Kolczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexsis", Warszawa, 2005, str. 86). W takich sytuacjach, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie wymaganej prawem decyzji czy postanowienia, bądź aktu lub do dokonania czynności (art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Gdy sąd stwierdza natomiast brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddala skargę jako nieuzasadnioną stosownie do treści art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Celem postępowania sądowego ze skargi na bezczynność jest wyłącznie spowodowanie ustania stanu bezczynności zaistniałego na skutek niezałatwienia sprawy przez organ, przy czym przez "załatwienie sprawy administracyjnej" należy rozumieć – w świetle przepisu art. 104 par. 1 kpa – wydanie decyzji kończącej postępowanie, chyba, że przepisy tego kodeksu stanowią inaczej. Podkreślić tez należy, iż przy rozpatrywaniu skarg na bezczynność organu administracji, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego, ustalonego na dzień wydania orzeczenia (vide: postanowienie NSA z 23.09.1986r. IV SAB 8/86 – ONSA 1986, Nr 2, poz. 50). Kryterium cennym zasadności skargi na bezczynność jest ustalenie, czy nakazanie właściwemu organowi administracji wydania decyzji będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego, powstałych po wniesieniu skargi. W sprawie niniejszej, sąd nie mógł uwzględnić skargi na bezczynność Starosty H., gdyż ten wydał w dniu [...] lutego 2010r. merytoryczną decyzję kończącą w pierwszej instancji postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem strony skarżącej złożonym w dniu 8 sierpnia 2008r. Zatem skarga, zarzucająca staroście niezałatwienie sprawy, wniesiona w dniu 11 marca tj. już po wydaniu decyzji sprawę załatwiającej, jest oczywiście bezzasadna. Niezależnie, bowiem od oceny prawidłowości prowadzonego postępowania i wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć, nie ma wątpliwości, że organ I instancji nie pozostaje bezczynny w sprawie wszczętej żądaniem strony z dnia 8 sierpnia 2008r. W zakresie wniosku strony z dnia 8 sierpnia 2008r., będącego – zgodnie z wyjaśnieniem intencji przedstawionym na rozprawie – żądaniem wydania decyzji na podstawie art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zmianami) o ustalenie obszaru wspólnoty gruntowej wsi I., uprawnionych do udziału we wspólnocie i wielkości udziałów, została wydana w dniu [...] lutego 2010r. decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku. Wyraz niezadowoleniu z treści zapadłego rozstrzygnięcia można dać wyłącznie w środkach odwoławczych służących stronie w postępowaniu administracyjnym, a po wyczerpaniu toku odwoławczego w skardze na działanie organu. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność cechuje specyfika, polegająca na tym, iż sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu, nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie fakt, czy wydane zostało w danym postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie załatwiające sprawę (vide: wyrok WSA w Warszawie z 19.02.207r. sygn. ISAB/Wa 194/06, Lex nr 318035). Z uwagi na bezpodstawne zarzucanie staroście braku załatwienia wniosku strony skarżącej, skargę na bezczynność jako niezasadną należało oddalić (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Końcowo sąd nadmienia, iż skargę uznawał za poprzedzoną wymaganym zażaleniem na bezczynność (załatwionym przez SKO w B. postanowieniem z dnia [...].07.2009r).-