IV SA/Wa 342/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2009 roku nr [...] w części w jakiej nie wyrażono zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem datowanym z dnia 27 kwietnia 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i rozwoju wsi za pośrednictwem Marszałka Województwa [...] o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 170,6553 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie wsi D. i G., w granicach działek wyszczególnionych w części tabelarycznej wniosku, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy produkcyjnej, magazynowej i usługowej, pod tereny zieleni izolacyjnej oraz na cele infrastruktury technicznej i komunikacji. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] maja 2009 r. zaopiniował negatywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych przeznaczenie terenów wyszczególnionych we wniosku Burmistrza Miasta i Gminy G. na cele nierolnicze. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266, ze zm.) wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze 56,0482 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy G. , w obrębie wsi G., w granicach działek oznaczonych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], natomiast nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 114,6071 ha gruntów rolnych klas III, położonych na terenie gminy G. , w obrębie wsi G., w granicach działki oznaczonej nr: [...] oraz położonych w obrębie wsi D. w granicach działek oznaczonych nr: [...] , [...] , [...] i [...] . Organ stwierdził, że wnioskowane do przeznaczenia na cele nierolnicze grunty rolne, na których nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia stanowią duże zwarte kompleksy glebowo-uprawowe zaliczone do najwyższych klas bonitacyjnych. Usytuowane są one w otwartej przestrzeni produkcyjnej i przeznaczenie takich gruntów pod planowane zainwestowanie byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Ponadto organ stwierdził, że dotychczasowa powierzchnia [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej została wykorzystana na cele inwestycyjne w ok. 54%, zatem brak jest przesłanek 1 przemawiających za zmianą przeznaczenia tak dużej ilości gruntów rolnych na cele nierolnicze. Burmistrz Miasta i Gminy G. na podstawie art. 127 § 3 kpa wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie wniosku w części odmawiającej wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 114,6071 ha gruntów rolnych klas III. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odnosząc się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że argument dotyczący zgodności projektu planu ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy G. nie ma zasadniczego znaczenia, gdyż studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, ale nie jest aktem prawa miejscowego. Ustalenia studium nie są wiążące dla organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych. W ramach realizacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezbędnym elementem jest uzgodnienie z organami właściwymi z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ponadto Minister wskazał, iż do przestrzegania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zobowiązane są wszystkie organy administracji publicznej w tym również organy gminy, które powinny się do nich zastosować z chwilą przystąpienia do prac nad sporządzeniem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Późniejsze powoływanie się na wiążące ich, przyjęte przez gminę, zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za koniecznością pozytywnego rozpatrzenia wniosków. Z kolei odnosząc się do argumentów, z zakresu lokalizacji oraz polityki urbanistycznej i gospodarczej gminy organ stwierdził, iż nie dotyczą one zasad ochrony gruntów rolnych. Organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. Zatem ta część uzasadnienia Burmistrza Miasta i Gminy G. wykracza poza właściwość rzeczową Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. 2 Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ponadto art. 3 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy stanowi, iż ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze. Organem odpowiedzialnym za kształtowanie polityki przestrzennej na obszarze gminy (miasta) jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) i to on prowadzi proces planowania przestrzennego. Jednak proces ten przewiduje szereg uzgodnień i tak zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) zamierzenia przewidziane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceniane są m.in. pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przez organ właściwy w tym zakresie. Już ta konstrukcja zobowiązuje Burmistrza do rozsądnego gospodarowania najlepszymi gruntami rolnymi położonymi na terenie gminy. W związku z tym Burmistrz przystępując do takiego opracowania winien mieć na uwadze zapis art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Analizując przedmiotowy wniosek w zakresie możliwości wykorzystania na cele nierolnicze gruntów o niższej przydatności rolniczej, Minister stwierdził, że gmina dysponuje gruntami słabszych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, które łącznie zajmują około 65% całkowitej powierzchni gruntów rolnych gminy G. , co w sposób oczywisty predysponuje je w pierwszej kolejności do przeznaczenia na cele nierolnicze. Ponadto organ wskazał, że z analizy wydanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla terenów gminy G. latach 2003 - 2009 wynika, iż w ramach opracowania kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wyrażone zostały zgody Ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze, ogółem na ok. 127 ha gruntów rolnych klas I - III w ramach rezerwy inwestycyjnej. W ocenie Ministra, rezerwa ta oraz zasób gminy w grunty rolne klas IV - VI obecnie oraz w latach najbliższych pozwoli na zaspokojenie potrzeb mieszkańców gminy w zakresie realizacji celów, o których mowa we wniosku Burmistrza Miasta i Gminy G. Ponadto z załączników graficznych wynika, że planowana zmiana przeznaczenia spowoduje naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej, która podlega szczególnej ochronie. 3 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia2009 r. wniosła Gmina G. reprezentowana przez Burmistrza Miasta i Gminy G. . Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada2009 r. w części odmawiającej wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas III o powierzchni 114,6071 ha gruntów rolnych klas III, położonych w obrębie wsi G., w granicach działki nr: [...] oraz położonych w obrębie wsi D. w granicach działek oznaczonych nr: [...] , [...] , [...] i [...] . Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ich niewłaściwego zastosowania w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego, jak również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 10, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2010 r., skarżąca Gmina G. podniosła również, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie brały udziału wszystkie strony posiadające w nim interes prawny. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 4 Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z wszczęciem procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266, ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 4 tej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek burmistrza i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) marszałka województwa. Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, toczy się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2009 r. i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2009 r. w zaskarżonej części podlegają uchyleniu z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności z zakresu prawa rzeczowego. Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają zatem ich właściciele lub użytkownicy wieczyści. Decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Brak takiej zgody ogranicza dysponowanie własnością, utrudniając obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwiając ich zabudowę. W związku z tym stwierdzić należy, że stronami w postępowaniu administracyjnym wszczętym z wniosku Burmistrza Miasta i Gminy G. są także wszyscy właściciele i użytkownicy wieczyści działek wchodzących w skład obszaru objętego wnioskiem. Organ orzekający w sprawie, nie ustalił wszystkich stron postępowania i wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 kpa nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. 5 Ponadto z naruszeniem określonej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28 kpa, art. 10 § 1 kpa i art. 61 § 4 kpa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w zaskarżonej części na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego wynika, że działki co do których organ nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze stanowią własność różnych podmiotów. Działka nr [...] położona w obrębie wsi G. oraz działki oznaczone nr [...] , [...] i [...] położone w obrębie wsi D. stanowią własność Skarbu Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w S.. Natomiast działka oznaczona nr [...] położona w obrębie wsi D. stanowi współwłasność D. R. i B. R. Właściciele nieruchomości objętych wnioskiem opartym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych mają przymiot strony w tym postępowaniu, z uwagi na ich interes prawny wynikający z prawa własności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów orzekających będzie ustalenie wszystkich osób mających w postępowaniu przymiot strony i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego, przedwczesne jest wypowiadanie się przez Sąd w zakresie zarzutów dotyczących meritum decyzji. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w/w ustawy.