IV SA/Wa 374/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - IVSA/Wa374/10 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...].01.2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...].12.2008 r., stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...].05.2006 r. zmieniającej decyzję z dnia [...].08.2005 r. ustalającą warunki zabudowy dla [...] z częścią usługowo-biurowo-socjalną oraz aneksem mieszkalnym na działce o nr. ew. [...] z Obr. [...], położonej na ul. [...] w W. -jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na skutek wniosku właścicieli sąsiedniej działki E. i B. W. stwierdziło nieważność decyzji zmieniającej na wniosek inwestora J. M. ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji - w zakresie linii rozgraniczających ul. [...], określonych na załącznikach graficznych nr 1 i nr 2 do decyzji Prezydenta W. z dnia [...].08.2005 r. - mając na uwadze brak podstaw dla zastosowania art. 154 Kpa, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy prowadziła do przysporzenia w sferze prawnej. Samorządowe Kolegium wskazało, iż warunki zabudowy stanowią decyzję na mocy, której strona nabyła prawo wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, a zatem decyzja o jej zmianie winna być wydana na podstawie art. 155 Kpa, a nie art. 154 Kpa, co potwierdza orzecznictwo Sądów Administracyjnych. Zastosowanie zaś art. 155 Kpa, prowadzącego do zmiany ostatecznej decyzji, możliwe było jedynie za zgodą wszystkich stron tego postępowania. Zgody takiej jednakże wszystkie jego strony nie wyraziły. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie analizując sprawę w jej całokształcie potwierdziło trafność poprzedniego rozstrzygnięcia. Nie podzieliło wywodów wniosku, iż nie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej, z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w postaci wydania pozwolenia na budowę oraz na użytkowanie, co przesądzało o bezprzedmiotowości tego postępowania. Nie zgodziło się też ze stanowiskiem inwestora, że wskazane uchybienie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji zmieniającej, bo nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium podkreśliło, że 1 decyzja z dnia [...].05.2006 r. zmieniająca owe warunki zabudowy nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Fakt realizacji tej inwestycji świadczy tylko o niemożności przywrócenia uprzedniego stanu faktycznego, ale nie jest tożsamy z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Decyzja zmieniająca warunki zabudowy pozostaje nadal w obrocie prawnym i ma wpływ na treść pozwolenia na budowę. Z tego względu bezpodstawne wydanie decyzji zmieniającej warunki zabudowy na podstawie art. 154 Kpa oraz brak zgody pozostałych stron tego postępowania na ową zmianę stanowią, w ocenie Samorządowego Kolegium, rażące naruszenie prawa procesowego, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji zmieniającej. Z tego względu stwierdziło, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przez SKO artykułów: 7, 8, 9 i 16 Kpa. Zauważyło także, iż poprzednia decyzja SKO wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została uchylona przez WSA, ale jedynie ze względów procesowych. Stało się tak z uwagi na to, że w wydaniu decyzji brała udział osoba, która wcześniej brała udział w wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium z dnia [...].12.2008 r. We wniesionej skardze pełnomocnik J. M., podobnie jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 105 § 1 Kpa, poprzez jego niezastosowanie, mimo iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Naruszenie art. 156 § 2 Kpa, poprzez jego niezastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, że owa decyzja zmieniająca nie wywołała nieodwracalnych skutków. W konsekwencji zaś błędne ustalenie, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nadto zarzucono naruszenie artykułów: 7, 8, 9 i 16 Kpa i w konsekwencji obciążenie inwestora "skutkami ewentualnych niedociągnięć proceduralnych Prezydenta W., a następnie uchylenie ich w postępowaniu po zakończeniu procesu budowlanego i oddaniu budynku do użytkowania". Pełnomocnik skarżącego stwierdził, że organy administracyjne nie posiadają uprawnień do usunięcia skutków procesu budowlanego, w tym do nakazania rozbiórki przedmiotowej zabudowy. Nie zaszły też, w jego ocenie oczywiste sprzeczności z przepisami prawa, które nie dają się pogodzić z zasadami państwa prawnego. Nie zostało udowodnione, że podpisy pod zawiadomieniami E. i B. W. zostały sfałszowane. Brak zaś ich udziału mógł jedynie stanowić przesłankę wznowieniową. Uchybienia te nie mogły zatem stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji zmieniającej. Sprostowanie zaś błędu proceduralnego popełnionego przez organ nie może wywierać negatywnych skutków, z mocą wsteczną, w stosunku do inwestora działającego w zaufaniu do organu wydającego decyzję. Takie działania organu naruszają nadto zasadę praworządności zawartą w art. 7 Kpa i trwałości decyzji administracyjnej, wynikającą z art. 16 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...].01.2010 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na wstępie podkreślenia wymaga, iż zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, z wniosku współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezydenta W. z dnia [...].05.2006 r. zmieniającej decyzję z dnia [...].08.2005 r., ustalającą warunki zabudowy dla [...] z częścią usługowo-biurowo-socjalną oraz aneksem mieszkalnym na działce o nr. ew. [...] z Obr. [...], położonej na ul. [...] w W., korzystającej z przymiotu ostateczności, w kontekście posiadania wad enumeratywne wymienionych wart. 15611 Kpa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej (orzeczenia) jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., na co celnie wskazuje strona skarżąca. Toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy mieć na względzie, iż zaistnienie takiej wady ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji, W tym stanie rzeczy obowiązkiem Samorządowego Kolegium było ustalenie, czy owa decyzja zmieniająca z dnia [...],05.2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, jak sugerowali wnioskodawcy – E. i B. W.. Z brzemienia przepisu 156 § 1 pkt 2 części drugiej K.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA 21,08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Kontroli pod tym kątem owej decyzji zmieniającej z dnia [...].05.2006 r. dokonało Samorządowe Kolegium, a jej ustalenia należy uznać za odpowiadające obowiązującemu prawu. Podkreślenia wymaga bowiem, iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...].08.2005 r. ustalająca przedmiotowe warunki zabudowy w sposób oczywisty prowadziła do przysporzenia inwestora w sferze prawnej. W wyniku jej wydania J. M. nabył prawo ubiegania się o pozwolenie na budowę dla inwestycji posiadającej ostateczne warunki zabudowy, ustalone w decyzji z dnia [...].08.2005 r. Zmiana tej decyzji mogła zatem nastąpić jedynie w oparciu o art. 155 Kpa. W żadnym razie zastosowania nie znajdował art. 154 Kpa, wskazany w decyzji zmieniającej z dnia [...].05.2006 r. Zastosowanie zaś art. 155 Kpa, prowadzącego do zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo możliwe było jedynie za zgodą wszystkich stron tego postępowania. Udzielenie tej zgody nie jest równoznaczne z zawiadomieniem tych stron o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany warunków zabudowy i wydaniu decyzji zmieniającej. Zgoda taka musi być udzielona w sposób jednoznaczny. Błędne ustalenie podstawy wydania decyzji zmieniającej skutkowało odstąpieniem od uzyskiwania owej zgody. Nie wyrazili jej m, in. właściciele sąsiedniej działki – E. i B. W.. Wbrew twierdzeniu pełnomocnika skarżącego, wskazane uchybienie nosi cechy oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Doszło bowiem do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 26.09.2000, IV SA 2998/99, LEX nr 51249). Fakt zaś, iż wnioskodawcy E. i B. W. brali udział w tym podstępowaniu prowadzącym do zmiany warunków (zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie tej zmiany warunków zabudowy zostało im prawidłowo doręczone, o czym świadczą złożone podpisy na zawiadomieniu i nie wykazano ich sfałszowania, podobnie skierowana do nich decyzja zmieniająca została im doręczona) skutkuje uznaniem, iż właściwym trybem postępowania nadzwyczajnego prowadzącym do weryfikacji owej decyzji zmieniającej było postępowanie nieważnościowe, a nie sugerowane przez stronę skarżącą postępowanie wznowieniowe. Nie można również podzielić wywodów skargi, iż istniały podstawy do zastosowania art. 105 § 1 Kpa z uwagi na to, że owo postępowanie nieważnościowe stało się bezprzedmiotowe. Taka bezprzedmiotowość w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Nie jest także trafne stanowisko, że winien być zastosowany art. 156 § 2 Kpa, z powodu wywołania przez ową decyzję zmieniającą nieodwracalnych skutków. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 Kpa, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Do oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis wymaga bowiem rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Nie chodzi więc o niemożność przywrócenia stanu poprzedniego w znaczeniu gospodarczym. Przy dokonywaniu oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny nie powinny zatem być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania danej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. Należy zatem podkreślić, iż niezgodność decyzji z prawem nie wyklucza możliwości wywołania przez nią skutków prawnych. O nieodwracalności skutku prawnego decyzji można natomiast mówić wówczas, gdy żaden organ administracji publicznej nie będzie posiadał kompetencji do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Zachodzi wtedy nieodwracalność skutku prawnego decyzji w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organów administracji publicznej, z uwagi na zakres ich właściwości, posiadane kompetencje. Ma to więc miejsce w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego, czy też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organów administracji publicznej, nie czynią ich właściwymi do cofnięcia tego właśnie skutku, przez wydanie decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uprawnione było do zbadania, czy zachodzi nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...].05.2006 r. zmieniającej decyzję z dnia [...].08.2005 r. ustalającą warunki zabudowy dla [...] z częścią usługowo-biurowo-socjalną oraz aneksem mieszkalnym na działce o nr. ew. [...] z Obr. [...], położonej na ul. [...] w W.. Decyzja w tym przedmiocie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, Brak jest bowiem przeszkód formalnych do wyeliminowania z obrotu prawnego kolejnej w procesie inwestycyjnym decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, określonej w decyzji zmieniającej udzielone dla niej warunki zabudowy. W ocenie Sądu nieodwracalne skutki prawne odnosić należy do najbliższej w procesie inwestycyjnym decyzji, a więc pozwolenia na budowę, które ze swej istoty może zostać wyeliminowane z porządku prawnego. Z tego względu nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż decyzja zmieniająca owe warunki z dnia [...].05.2006 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, co uniemożliwiało stwierdzenie jej nieważności. Na marginesie należy zauważyć, iż fakt wydania przez organ administracji publicznej z rażącym naruszeniem prawa decyzji zmieniającej warunki zabudowy, w wyniku oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa, nie skutkuje istnieniem podstaw do pozostawienia takiej decyzji w obrocie prawnym, ze względu na zasadę praworządności oraz sytuację inwestora działającego w zaufaniu do organu wydającego tę, w sposób kwalifikowany wadliwą decyzję. Z uwagi na zaistnienie rażącego naruszenia prawa, nakazującego zastosowanie odstępstwa od zasady trwałości decyzji administracyjnej, wynikającej z art. 16 Kpa oraz właśnie zasadę praworządności zawartą w art. 7 Kpa, Samorządowe Kolegium zobowiązane było dokonać kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym -Prezydenta W. z dnia [...].05.2006 r. zmieniającej decyzję z dnia [...].08.2005 r. ustalającą warunki zabudowy dla [...] z częścią usługowo-biurowo-socjalną oraz aneksem mieszkalnym na działce o nr. Ew. [...] z Obr. [...], położonej na ul. [...] w W., korzystającej z przymiotu ostateczności - w kontekście posiadania wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, co też uczyniło wyciągając trafne wnioski, także w zakresie niewywołania nieodwracalnych skutków prawnych. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.