II OSK 2530/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia NSA del. Zdzisław Kostka Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Kościan od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt II SA/Po 80/10 w sprawie ze skargi B. G. i innych na uchwałę Rady Gminy Kościan z dnia 13 października 2009 r. nr XXXI/291/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną 1. Rada Gminy Kościan uchwałą z dnia 13 października 2009, nr XXXI/291/09 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu aktywizacji gospodarczej w części z prawem zabudowy mieszkaniowej w obrębie wsi Nowe Oborzysko i Kiełczewo. 2. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli B. G. i inni. Postanowieniem z dnia 14 maja 2010 r. Sąd odrzucił skargę wniesioną przez G. B. i J. B. 2. Wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., II SA/Po 80/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi B. G. i innych oraz H. D., w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Kościan z dnia 13 października 2009r., zaś w punkcie II. oddalił skargę H. D. z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżącego (art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art.9 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz."). Wymogu tego nie spełnia zaskarżona uchwała. Studium dopuściło funkcję mieszkaniową na całym terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym. Natomiast w planie na terenach oznaczonych symbolami 5P, 6P, 7P, 8P, 19P i 20P oraz 2U-P i 3U-P, plan całkowicie wykluczył zabudowę mieszkaniową (§§ 8, 16 i 17 uchwały). Jest to oczywista sprzeczność planu ze Studium, która skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego planu (art.28 u.plan.zag.prz.). Powyższej konkluzji nie podważa ustalenie na stronie 72. Studium, iż "nowe tereny pod zabudowę należy planować wyłącznie od strony południowo-zachodniej obejścia drogowego (tj. od centrum Kościana i Kiełczowa)." Po pierwsze, jedynie ogólnie wzmiankowano zabudowę, nie precyzując jej charakteru. Po wtóre nawet gdyby przyjąć, że Studium dopuszcza zabudowę wyłącznie w obszarze od strony południowo-zachodniej obejścia drogowego, to mając na względzie, że chodzi o obejście drogowe zaplanowanej drogi nr 308, ujętej w zaskarżonej uchwale jako droga główna o symbolu 22KDg (§ 20 uchwały i część graficzna planu) to zabudowa, w tym mieszkaniowa, winna zostać dopuszczona na całym obszarze objętym planem na południe od zaplanowanej drogi głównej (22KDg). Tymczasem zabudowę mieszkaniową dopuszczono na południe od zaplanowanej drogi głównej 22KDg jedynie na terenach 1MN/U, 16MN/U, 17MN/U i 15U/MN, zakazując zabudowy mieszkaniowej na połowie tego obszaru, oznaczonej w planie symbolami 19P i 20P. Działki skarżących zlokalizowane są właśnie w tym obszarze 19P i 20P, którego przemysłowe przeznaczenie z wyłączeniem zabudowy mieszkaniowej łamie ustalenia Studium. 3. Rada Gminy Kościan w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o uchylenie jego punktów I., III. oraz IV., oraz albo (1) oddalenie skargi wniesionej przez B. i J. G. i innych, albo (2) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. Instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono niewłaściwe zastosowanie przepisów art.9 ust.4, art.17 ust.4, art.20 ust.1, art.28 ust.1 u.plan.zag.prz. na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że uchwalony plan jest niezgodny z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kościan. Ustalenie w studium przeznaczenia terenu "pod rozwój jednostek osadniczych oraz stref funkcjonalnych przewidzianych dla mieszkalnictwa zorganizowanej działalności inwestycyjnej - wymagających opracowań planistycznych" nie powoduje, iż na całym terenie objętym studium winna być dopuszczona wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. Studium dopuściło zabudowę mieszkaniową, ale jej nie nakazało. W planie nie było możliwości wprowadzenia zabudowy o charakterze mieszanym, to jest zabudowy mieszkaniowej wraz z zabudową przemysłową, ze względu na wzajemne wykluczanie się oraz prawdopodobne konflikty. Jeżeli zatem Rada zadecydowała o przeznaczeniu pewnej części terenu objętego planem na funkcje przemysłowe, musiała zabronić na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna kwestionuje prawidłowość ustalenia przez Sąd I.instancji, że pomiędzy studium i zaskarżonym planem zachodzi sprzeczność skutkująca nieważnością tego ostatniego. Jednakże uzasadnienie tego zarzutu jest nieprzekonujące i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza jedynie prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I.instancji. A. Argumentacja skargi kasacyjnej nie może być zaakceptowana z uwagi na ustawowe podporządkowanie planu – obowiązującemu w Gminie studium uwarunkowań i kierunków rozwoju. Wyraźne przeznaczenie w studium terenu na budownictwo mieszkaniowe w żaden sposób nie da się pogodzić z całkowitym zakazem budownictwie mieszkaniowego na znacznej części terenu objętego planem. Niedopuszczalny jest podział ustaleń studium na dwie grupy (a) ustalenia studium, które plan uwzględnia oraz (b) pozostała część studium, którą rada uznaje za zdezaktualizowaną i nieuwzględnianą w planie. Jeżeli część lub całe studium nie jest już akceptowane przez radę, to organ ten ma kompetencję do zmiany studium bądź uchwalenia całkowicie nowego dokumentu, aby dopiero później uchwalić plan, który będzie już w pełni zgodny (odpowiednio) ze znowelizowanym bądź całkowicie nowym studium. B. Niczego nie wnosi do sprawy stwierdzenie skargi kasacyjnej, że "przemysłowa funkcja terenu wynikała z ustaleń poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nowy plan niczego w tym zakresie nie zmieniał". Punktem odniesienia nie jest bowiem poprzednio obowiązujący plan, lecz studium obowiązujące w czasie, gdy uchwalano zaskarżony plan. Skarga kasacyjna potwierdza więc ocenę wyrażoną w zaskarżonym wyroku, że uchwalenie planu nastąpiło z naruszeniem art.20 ust.1 u.plan.zag.prz. C. Skarga kasacyjna nie kwestionuje ustalenia Sądu I.instancji, że "art.16 ust.1 u.plan.zag.prz. nakazuje, by plan miejscowy sporządzony został w skali 1:1000 (...) W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, (...). Tymczasem oceniony plan został sporządzone na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:2000" (s.11 wyroku). Kasator kwestionuje negatywną ocenę Sądu I.instancji twierdzeniem, że "parametry zabudowy oraz wielkości poszczególnych jednostek bilansowych pozwalały na czytelne oraz przejrzyste przedstawienie ich na załączniku graficznym w skali 1:2000". Nie jest to jednak argument na rzecz zgodności planu z prawem; wręcz przeciwnie potwierdza negatywną ocenę Sądu I.instancji. D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 P.p.s.a.