II SAB/Wr 16/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie podjęcia rokowań postanawia: I. odrzucić skargę. II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (sto zł). Spółka A. Sp. z o.o. złożyła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Starosty Powiatowego w O. w przedmiocie wypłaty odszkodowania za 0, 0470 ha gruntu położonego na działce 181/5 przejętego na poszerzenie drogi krajowej nr 8 w celu dokonania zjazdu do stacji paliw B. Sp. z o. o. w O., żądając zobowiązania Starosty do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie i na zasadach art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - dalej w skrócie u.g.n.) z odsetkami zwłoki od 16.01.2010 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia orzeczenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w 2006 r. ustalone zostało, iż firma B. Sp. z o.o. bez wiedzy i zgody strony skarżącej jako właściciela działki nr [...] przy ul. W. P. w O. dokonała samowoli budowlanej przez zajęcie części tej działki w celu posadowienia chodnika i zainstalowania lamp oświetleniowych przy zjeździe z drogi krajowej nr 8 do zakończonej w 1997 r. budowy stacji paliw. Skarżąca spółka wskazała, że inwestor tej stacji nie posiadał prawa do dysponowania zajętym gruntem pod wykonanie określonej inwestycji. W dalszej części skargi zwrócono uwagę na zlecone w roku 2008 przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad - za zgodą strony skarżącej, dokonania podziału geodezyjnego działki nr [...]w celu uregulowania stanu prawnego terenu zajętego pod chodnik i lampy. Postanowieniem z 26 września 2008 r. Wójt Gminy O. pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości a decyzją z dnia 6 października 2008 r. podział ten został zatwierdzony i zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydzielona z działki nr [...] działka nr [...] przeszła na własność Skarbu Państwa. Dalej autor skargi zaznaczył, że pismem z 6 marca 2009 r. strona skarżąca zwróciła się do Starosty Powiatowego w O. o wypłatę odszkodowania, na zasadzie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie strony skarżącej od tego momentu urzędnicy Starostwa przeciągają sprawę pod różnymi pretekstami w celu uchylenia się od wypłaty odszkodowania, czego przykładem może być pismo Wydziału Geodezji z 20 sierpnia 2009 r. adresowane do Urzędu Gminy w O. z zapytaniem czy wydzielona działka nr [...] jest przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na poszerzenie drogi, mimo, że fakt ten został klarownie stwierdzony w uzasadnieniu decyzji wójta z 6 października 2008 r. z powołaniem się na uchwałę Rady Gminy. Strona skarżąca wskazała, że dopiero w wyniku jej interwencji Wydział Geodezji powołał rzeczoznawcę majątkowego i ustalił termin zakończenia sprawy. Następnie jednak pismem z 11 stycznia 2010 r. Wydział Geodezji wycofał się z dokonanych uzgodnień, ignorując działania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w kwestii wystąpienia do Wójta Gminy O. o wydzielenie działki w celu przejęcia jej przez Skarb Państwa oraz wcześniej podjętą decyzję o wydzieleniu. Zdaniem spółki przedstawione okoliczności wskazują, że Starostwo dąży do uchylenia się od obowiązku wypłaty odszkodowania usiłując wykazać, że grunt po lampy i chodnik został przejęty wcześniej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) bez uprzedniego uregulowania prawnego kwestii własnościowych. Mając powyższe na uwadze autorzy skargi wnieśli o zobowiązanie Starosty Powiatowego w O. do niezwłocznego zakończenia sprawy i wypłaty należnego odszkodowania. Pismem z dnia 14 kwietnia 2010 r. spółka została wezwana do złożenia oświadczenia poprzez wskazanie, czy przedmiotem skargi na bezczynność jest przewlekłe działanie Starosty - jako reprezentanta Skarbu Państwa - w zakresie uzgodnienia ze skarżącym wysokości odszkodowania i jego wypłaty (na co wskazują argumenty skargi podkreślające przewlekłe działanie w przedmiocie wypłaty odszkodowania), czy też przedmiotem skargi jest przewlekłe działanie Starosty - jako organu administracji - w zakresie wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość odszkodowania i termin jego wypłaty (na co z kolei wskazuje wniosek o zobowiązanie organu do ustalenia i wypłaty odszkodowania). Przy czym w tym przypadku strona skarżąca została wezwana do złożenia oświadczenia się czy przed wniesieniem skargi do Sądu składała zażalenie na bezczynność Starosty do organu wyższego stopnia na niewydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania (art. 37 kpa). Odpowiadając na wezwanie Sądu, pismem z dnia 20 kwietnia 2010 r. strona skarżąca wskazała, że przedmiotem skargi jest przewlekłe działanie Starosty jako organu administracji rządowej w zakresie niewykonywania obowiązku przeprowadzenia ze skarżącym rokowań odnośnie wysokości przysługującego mu odszkodowania za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość, wynikającego z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Spółka wyjaśniła przy tym, że zawarty w skardze wniosek o zobowiązanie Starosty do ustalenia i wypłaty odszkodowania należy rozumieć jako wniosek o dokonanie uzgodnień (wspólne ustalenie) wysokości odszkodowania i jego wypłaty. Rokowania te, po monitach pisemnych i telefonicznych i kilku miesiącach bezczynności, Starosta podjął w grudniu 2009 r. z terminem zakończenia w styczniu 2010 r. Następnie jak wynika z pisma z 11 stycznia 2010 r. Starosta zawiesił negocjacje na czas nieokreślony. W świetle powyższego, Starosta - bez wyczerpania etapu rokowań - nie może przystąpić do działań określonych w art. 98 ust. 3 zdanie ostatnie, tj. do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu. Ponadto spółka poinformowała, że przed wniesieniem skargi do Sądu nie została złożone zażalenie na bezczynność Starosty do organu wyższego stopnia, w trybie art. 37 k.p.a. Starosta O. w odpowiedzi na skargę, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wniósł oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Natomiast wraz z pismem procesowym z dnia 15 kwietnia 2010 r. Starosta przesłał wydaną na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzję z dnia 12 kwietnia 2010 r., mocą której odmówiono ustalenia odszkodowania za działkę gruntu oznaczoną ewidencyjnie numerem [...] o powierzchni 0,0470 ha, położną w obrębie S., gmina O. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej jako u.p.p.s.a.) wymienia enumeratywnie sprawy poddane kontroli sądowi administracyjnemu. Do takich spraw należą także skargi na bezczynność organów administracji publicznej, lecz jedynie w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 1 - 4 powołanego artykułu, tj. w przypadku gdy organ orzeka w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Treść skargi i zawartych w niej żądań nie rodzi wątpliwości co do tego, że skarżąca spółka zarzuca organowi administracji – Staroście O. – bezczynność w zakresie podjęcia i przeprowadzenia rokowań co do wysokości odszkodowania, które rokowania kwalifikuje jako czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa. Wskazać zatem należy, że myśl art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) – zwanej dalej u.g.n. - za grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to przeszły z mocy prawa na własność gminy, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli jednak do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do art. 129 ust. 5 ustawy w przypadku takim decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta. W orzecznictwie wskazuje się, że z treść przepisu art. 98 ust. 5 u.g.n. wynika, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Z konstrukcji wskazanego przepisu wnioskować można, że obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień (por. postanowienie WSA w Opolu z dnia 25 lipca 2006 r. II SAB/Op 3/06). W odniesieniu do niniejszej sprawy, istotne jest również to, że z treść art. 98 ust. 3 u.g.n. jednoznacznie wynika, że pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. W myśl wskazanego przepisu obowiązek wypłaty odszkodowania może być zatem zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub (jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie) w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00, System Informacji Prawnej Lex nr 81734). O cywilnoprawnym charakterze pierwszego z trybów ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem". Uzgodnienie, które polega na podjęciu działań zmierzających do ujednolicenia, doprowadzenia w danej kwestii do braku rozbieżności, może nastąpić jedynie w wyniku negocjacji podjętych przez obydwie strony stosunku prawnego. Uzgodnienie to bowiem nic innego, jak dojście do porozumienia w danej kwestii. Zaznaczyć przy tym należy, iż istotną cechą uzgodnienia jest osiągnięcie porozumienia przez podmioty o równorzędnej pozycji prawnej, z których żaden nie jest umocowany do podjęcia władczego rozstrzygnięcia. Negocjacje, prowadzące do osiągnięcia porozumienia, są instytucją z gruntu prawa cywilnego, która uregulowana została w art. 72 i art. 721 k.c. Poprzedzają one zawarcia umowy, która jest czynnością cywilnoprawną. Stosownie do art. 72 k.c., do zawarcia umowy w wyniku negocjacji dochodzi, gdy strony dojdą do porozumienia co do postanowień objętych negocjacjami. Jednocześnie jednak zaznaczyć należy, iż negocjacje nie zawsze muszą kończyć się osiągnięciem porozumienia i w konsekwencji zawarciem umowy. Na wypadek właśnie takiej sytuacji, kiedy to strony uzgadniające wysokość odszkodowania nie dojdą do porozumienia i nie zostanie między nimi zawarta w tym zakresie umowa cywilnoprawna, ustawodawca w art. 98 ust.3 u.g.n., przewidział tryb administracyjny ustalenia i wypłacenia odszkodowania. W niniejszej sprawie skarżąca spółka wniosła skargę na bezczynność Starosty w zakresie podjęcia negocjacji dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną. Mając na względzie przedstawione wyżej wywody uznać zatem należało, że w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu administracji publicznej w zakresie czynności cywilnoprawnej, a nie bezczynności w podjęciu aktu lub czynności administracyjnej. Zdaniem Sądu przeprowadzenia uzgodnień o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. nie można kwalifikować jako czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. objętych kontrolą sądowoadministracyjną. Jedną z istotnych cech takich czynności musi być bowiem ich administracyjnoprawny charakter. Przepis ten nie dotyczy zatem każdej czynności z zakresu administracji publicznej, lecz tylko takich czynności w których chodzi o skonkretyzowanie co do osoby uprawnienia lub obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa. Organy administracji – co oczywiste – wykonują zaś swoje zadania w różnych formach prawnych, w tym także cywilnoprawnych. Jak wyżej wskazano przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. rozróżnia ustalenie odszkodowania w drodze umowy cywilnoprawnej – po uprzednim uzgodnieniu - oraz ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący domaga się zaś czynności organu zmierzającej co zawarcia umowy ustalającej wysokość odszkodowania, a więc w sprawie cywilnej. Ani czynności udziału w zawarciu takiej umowy ani też czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie mogą być więc kwalifikowane jako czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. W rezultacie, skoro skarga wniesiona w niniejszej sprawie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dotyczy żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy, a żaden z przepisów ustaw szczególnych nie przewiduje w tym zakresie kontroli sadów administracyjnych uznać należało, że sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiony przez skarżącego spór ma charakter cywilnoprawny. Zgodnie z powyższymi rozważaniami, z uwagi na brak w niniejszej sprawie właściwości sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji postanowienia.