II OSK 1922/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 510/09 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą we W. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2009 r. nr XXXI/1066/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park Szczytnicki we Wrocławiu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2009 r. nr XXXI/1066/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla południowo-wschodniej części zespołu urbanistycznego Park Szczytnicki we Wrocławiu, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Gminy Wrocław na rzecz strony skarżącej kwotę 540 zł (słownie: pięćset czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 1 uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje obszar Wrocławia ograniczony ul. Zygmunta Wróblewskiego, ul. Edwarda Wittiga i wschodnią granicą Miejskiego Ogrodu Zoologicznego. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej Wrocławia do usunięcia naruszenia prawa – wniosła skarżąca spółka, która jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], [...], obręb [...] przy ul. [...], która zgodnie z postanowieniami zaskarżonej uchwały położona jest w obrębie terenów oznaczonych symbolami: 3 U (usługi, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna istniejąca, zieleń, infrastruktura drogowa, urządzenia infrastruktury technicznej); 1 ZO (ogrody tematyczne z zastrzeżeniem wyłącznie ogrody zoologiczne, obiekty do parkowania, wody powierzchniowe, urządzenia infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne), KDD/2, KDD/3, KDD/4 (ulica i urządzenia telekomunikacyjne). Spółka [...] zaskarżyła w całości wskazaną wyżej uchwałę, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; 2) art. 8 k.p.a.; 3) art. 140 w związku z art. 251 k.c.; 4) art. 1 ust. 1 oraz art. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez niezastosowanie się w toku procedury planistycznej do ww. przepisów a tym samym nieuwzględnienie praw użytkownika wieczystego oraz naruszenie istoty jego prawa w drodze nadużycia władztwa planistycznego. Z tego względu wniosła o uchylenie przedmiotowej uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Motywując przedstawione zarzuty podkreślono, że kwestionowana uchwała zastępując poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (z dnia 20 lutego 2003 r. nr VI/87/03) w sposób radykalny zmieniała dotychczasowe zagospodarowanie terenu, przeznaczając w znacznej części na cele publiczne (pod rozbudowę ogrodu zoologicznego) grunty pozostające w użytkowaniu wieczystym skarżącej Spółki (działkę nr [...], [...] obręb [...]). Jednocześnie nie uwzględniono w toku procedury planistycznej praw i argumentów użytkownika wieczystego oraz uzgodnień dotyczących "wieloletniego" ładu przestrzennego przyjętego uchwałą z 2003 r. Tymczasem akt ten przewidywał na nieruchomości strony skarżącej możliwość budowy obiektów o przeznaczeniu komercyjnym, w tym hotelu oraz parkingu wielopoziomowego – co strona chciała zrealizować, poczynając w tym kierunku zasadnicze kroki, które spotkały się z jednak odmową i z "nieuzasadnionym oporem" ze strony organów gminy. Spółka uznała, że zaskarżona uchwała pozbawiła ją rzeczywistych możliwości realizacji uprawnień użytkownika wieczystego w zakresie, w jakim należący do niej teren przeznaczony został na cel publiczny. Ponadto ograniczono jej prawa w odniesieniu do tej części nieruchomości, która nie została przeznaczona na cele publiczne. Zdaniem strony, Rada Miejska stosując wobec niej "agresywną politykę" zdecydowała się powiększyć obszar ogrodu zoologicznego kierując się niejasnymi przesłankami. Poza przedstawionymi argumentami Spółka wskazała na szeroki zakres "uchybień techniczno-proceduralnych" oraz "nieścisłości" w zaskarżonej uchwale. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano przede wszystkim na wynikający z art. 9 ust. 4 i 5 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obligatoryjny wymóg uwzględniania przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustaleń studium przez zachowanie pełnej z nimi zgodności. Zaskarżony plan wymogi te spełnia. Według "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia" przyjętego uchwałą nr LVI/3249/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r. nieruchomość pozostająca w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej znajduje się w zespole urbanistycznym kulturowym "Park Szczytnicki". Dominujące przeznaczenie tego terenu to: gastronomia, rozrywka, kultura, nauka i szkolnictwo wyższe, działalność targowo-wystawiennicza, sport, wypoczynek i parki. Jako uzupełniające przeznaczenie przewidziano: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wielorodzinną, handel detaliczny, obsługę turystyki, biura, usługi drobne, opiekę zdrowotną i społeczną, edukację, bezpieczeństwo publiczne, produkcję, logistykę, obsługę transportu i telekomunikację. Jednocześnie wprowadzono ograniczenia dotyczące klas przeznaczenia, które zostały uwzględnione w planie – między innymi dopuszczono zabudowę mieszkaniową wyłącznie na terenie przez nią zajmowanym, niedopuszczono do realizacji stadionów i specjalistycznych ośrodków sportowych z wyjątkiem marin, parków rozrywki. Dalej wyjaśniono, że obszar objęty zaskarżonym planem objęty był uprzednio planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej z dnia 20 lutego 2003 r. nr VI/87/03. Według tego planu w obszarze działki należącej do skarżącego wyznaczono: 1) teren 1U (ZOO) – teren ogrodu zoologicznego; 2) teren Kk – parking wielopoziomowy; 3) teren 2UK – usługi komercyjne: hotel, gastronomia, obsługa turystyczna, parking; 4) teren 6 ZP – zieleń parkowa; 5) tereny ulicy klasy lokalnej oraz klasy dojazdowej. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wschodniej części zespołu urbanistycznego "Park Szczytnicki" we Wrocławiu, będącego zmianą ww. planu z 2003 r., między innymi, w celu określenia obszarów inwestycji celu publicznego realizowanej przez Gminę Wrocław, służącej ogółowi i przeznaczonej do zaspokajania potrzeb powszechnych oraz ze względu na potrzebę dostosowania planu do wymogów ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W nowym planie podtrzymano funkcję ogrodu zoologicznego, który za zadanie ma, między innymi, ochronę przyrody poprzez ochronę i hodowlę zagrożonych wyginięciem gatunków zwierząt i edukację ekologiczną, jednocześnie wyznaczając dodatkowe tereny pod rozwój i rozbudowę Miejskiego Ogrodu Zoologicznego i przeznaczając je łącznie jako tereny pod inwestycję celu publicznego. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że porównanie zapisów poprzednio obowiązującego planu i planu aktualnie zaskarżonego wykazuje, że wprowadza on zmiany dotyczące zarówno przeznaczenia jak i warunków zagospodarowania, przynajmniej co do części nieruchomości należącej do skarżącego. Dodatkowo wyraźnie określono, że znaczna część tej nieruchomości przewidziana jest na cel publiczny. Zaskarżona uchwała ingeruje zatem w sferę uprawnień przysługujących użytkownikowi wieczystemu do samodzielnego korzystania z nieruchomości, dokonując w tym zakresie ograniczeń choćby poprzez przeznaczenie na cel publiczny (w tym ogród zoologiczny) większej części nieruchomości, niż poprzednia uchwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że treść art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy wskazuje, że rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym – jako element o charakterze obowiązkowym – szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości (pkt 8). Doszczegółowienie wymogów w tym zakresie zawarte zostało w § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego. W kontrolowanej uchwale Rada Miejska Wrocławia w § 10 zawarła następujące ustalenia dotyczące scalania i podziału nieruchomości: dopuszczono podziały oraz scalenia i podziały nieruchomości z następującymi zastrzeżeniami: dopuszczono wyłącznie działki budowlane z dostępem do drogi publicznej bezpośrednim lub przez drogę wewnętrzną; powierzchnia działki budowlanej nie może być mniejsza niż 2 m2. Ustalając szczegółowe zasady scalenia i podziału nieruchomości zdaniem Sądu Rada winna była wskazać parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, przy czym minimum tych parametrów, które plan powinien zawierać określono w § 4 pkt 8 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie Rada określiła jedynie minimalną powierzchnię działek budowlanych, nie określono natomiast szerokości frontów działek ani kąta położenia działek w stosunku do pasa drogowego. Tym samym nie można uznać, że określono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału skoro nie ustalono nawet minimum parametrów, o których mowa w przywołanym przepisie. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że w analizowanym paragrafie uchwały w pkt 1 Rada wprowadziła zapis o dopuszczeniu nie tylko scaleń i podziałów nieruchomości, ale również podziałów nieruchomości. Treść omawianego przepisu uchwały wskazuje zatem, że rada określiła nie tylko zasady i warunki scaleń i podziałów nieruchomości ale również zasady i warunki podziałów nieruchomości. Tymczasem przepis art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. nie upoważnia rady gminy do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości. Sąd I instancji wskazał ponadto, że ograniczenia dopuszczające podziały nieruchomości oraz scalania i podziały nieruchomości wprowadzające warunek dostępu do drogi publicznej pozostają w sprzeczności z uregulowaniami aktów wyższej rangi – ustawą o gospodarce nieruchomościami i ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obu przywołanych aktach pod pojęciem dostępu do drogi publicznej rozumie się bowiem nie tylko dostęp bezpośredni oraz przez drogę wewnętrzną ale również ustanowienie służebności drogowych (por. art. 93 ust. 3 u.g.n. oraz art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Tymczasem w § 10 pkt 1 w związku z pkt 2 uchwały, wbrew regulacjom ustawowym, dopuszczono jako pośredni dostęp do drogi publicznej jedynie przez drogi wewnętrzne, pomijając możliwość dostępu przez ustanowienie służebności drogowej. Rada nie była też upoważniona do określenia minimalnych powierzchni działek mogących powstać w wyniku podziału. O tym, jakiej wielkości działka będzie mogła być wydzielona będzie decydować możliwość zrealizowania na proponowanej do wydzielenia działce określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, co oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym. Wątpliwości Sądu I instancji budzi również kwestionowany skargą zapis § 10, w którym Rada określiła minimalną powierzchnię działki budowlanej mogącej powstać w wyniku scalenia i podziału na 2 m2. Celem instytucji scalania jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Można więc podzielić wątpliwości skarżącego co do tego, że dopuszczenie określonej w planie minimalnej powierzchni działek poddanych scalaniu w celu ich ponownego podziału, może prowadzić do rozdrobnienia gruntów. Dopuszczenie do powstania działek o tak małej powierzchni nie poprawia też struktury obszarowej. Wątpliwym jest aby dopuszczenie scalenia i podziałów jedynie dla wydzielenia działek budowlanych o minimalnej pow. 2 m2 służyło poprawie warunków zagospodarowania. To zaś oznacza, że Rada określając zasady scalania i podziału nieruchomości nie brała pod uwagę celu, któremu służyć ma ta instytucja. Sąd I instancji wskazał także, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymogu określania w części tekstowej planu parametrów drogi. W § 18 zawierającym regulacje dotyczące dróg nie podano żadnych parametrów dróg. Przepis ten określa jedynie klasę dróg (ulic) jako dojazdową. Na podstawie rysunku planu ustalić zaś można jedynie linie rozgraniczające pas terenu przewidziany pod drogi. Według przepisu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), linie rozgraniczające drogę to granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy. Szerokość drogi w liniach rozgraniczających musi być uznana za parametr w rozumieniu § 4 pkt 9 lit. a/ rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i nie jest to pojęcie tożsame z określeniem linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ujawnianej na rysunku planu (§ 7 pkt 7 przywołanego rozporządzania). Brak parametrów drogi w części tekstowej planu – w tym szerokości drogi – stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. Sąd I instancji zarzucił ponadto, że w analizowanym planie brak jest ustaleń dotyczących geometrii dachu – zwłaszcza dla terenu 3U, na którym dopuszczalna jest nowa zabudowa, której wysokość w planie określono. Przedstawione wyżej braki w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczą (zdaniem WSA) o naruszeniu zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6, 8 i pkt 9 lit. a/ rozporządzenia z 1999 r., co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi już dostateczną przesłankę dla stwierdzenia nieważności całej uchwały. Sąd stwierdził następnie, że ocena zaskarżonej uchwały wymagała również zbadania czy przeznaczając nieruchomości strony skarżącej w znacznej części na cele publiczne określone jako ogród tematyczny – ogród zoologiczny, drogi wewnętrzne, obiekty do parkowania, drogi dojazdowe, gmina nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Zaskarżona uchwała ustaliła, że nieruchomość strony skarżącej w znacznej części (jak wynika z rysunku planu ponad 50%) przeznaczona została na cel publiczny (na rysunku planu symbole 1 ZO, KDD/2, KDD/3 i KDD/4). W porównaniu do planu z 2003 r. obszar przewidziany pod ogród zoologiczny został istotnie powiększony. Obok ogrodu zoologicznego na całym obszarze 1 ZO dopuszczono również inne funkcje takie jak obiekty do parkowania, drogi wewnętrzne. Jednakże drogi wewnętrzne nie stanowią celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy istniejących zapisach uchwały, można mieć również wątpliwości co do tego, czy kryteria celu publicznego w rozumieniu przepisu art. 6 u.g.n. spełniają również obiekty do parkowania. Plan w żaden sposób nie dookreśla, czy w tym przypadku mamy do czynienia z parkingiem strategicznym służącym ogółowi społeczności, który mógłby być kwalifikowany jako urządzenie transportu publicznego czy też z parkingiem do obsługi terenów przyległych, w tym ogrodu zoologicznego i terenów usługowych. Ponadto jako obszar przeznaczony na cel publiczny zakwalifikowano również nieruchomość bezpośrednio sąsiadującą z nieruchomością skarżącego (działka nr ¾) stanowiącą własność komunalną, przeznaczając ją na ogród tematyczny – wyłącznie ogród zoologiczny dopuszczając jednak na tym obszarze funkcje komercyjne takie jak usługi drobne, handel detaliczny, gastronomię (restauracje, kawiarnie) – na rysunku planu symbol 2 ZO. Dopuszczenie na obszarze terenu 2 ZO takich funkcji jak gastronomia, usługi drobne, handel detaliczny kłóci się z przeznaczeniem w całości tego obszaru na realizację inwestycji celu publicznego. Nie mieszczą się one bowiem w żadnej kategorii celu publicznego określonego w art. 6 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji dogłębnej analizy i wyjaśnienia przez organ wymagało, czy realizacja celu publicznego na który powołuje się strona przeciwna, tj. ochrona gatunkowa zwierząt zagrożonych wyginięciem – który to cel realizuje ogród zoologiczny – wymaga rozbudowy tegoż ogrodu kosztem nieruchomości skarżącego w takim zakresie jaki w planie został wskazany. Wątpliwości w tym zakresie budzi fakt, że zwiększając – po raz kolejny – obszar przewidziany pod rozbudowę ogrodu zoologicznego (zgodnie z planem z roku 2003 r. już wówczas część nieruchomości przeznaczono pod ogród zoologiczny) kosztem nieruchomości skarżącego, a tym samym uznając konieczność ingerencji w sferę interesu prywatnego ze względu na interes publiczny, Rada jednocześnie dopuściła funkcje komercyjnych na nieruchomości komunalnej (stanowiącej już obszar ZOO) pozostającej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego. Z przedstawionych Sądowi I instancji dokumentów nie wynika, aby analizowano potrzeby rozbudowy ogrodu zoologicznego przy przyjęciu, że na nieruchomości komunalnej będzie realizowany wyłącznie cel publiczny (bez funkcji komercyjnych), zwłaszcza zaś, czy również w takiej sytuacji istniałaby potrzeba przeznaczenia w zwiększonym zakresie na cele publiczne – ogrodu zoologicznego – nieruchomości skarżącego. W rozpoznawanej sprawie po raz kolejny przewidziano w planie zwiększenie obszaru przeznaczonego na cel publiczny (ogród zoologiczny wraz z obiektami do parkowania) kosztem nieruchomości skarżącego, pomimo że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się teren komunalny na którym obok celu publicznego – ogrodu zoologicznego – przewidziano również funkcje komercyjne. Nie wyjaśniono jednocześnie w sposób przekonujący czy w takiej sytuacji istnieje konieczność powiększania terenu przewidzianego pod ogród zoologicznego (oprócz tego co było już przewidziane w 2003 r.) o dalszą część nieruchomości skarżącego, tym bardziej że w dokumentacji planistycznej znajduje się wniosek Miejskiego Ogrodu Zoologicznego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2007 r. w którym jednostka ta wnioskuje jedynie o "utrzymanie" dla części działki nr 1/3 zapisu mówiącego o przeznaczeniu terenu na rozwój ogrodu zoologicznego wraz z parkingiem. Porównując przeznaczenie terenów określonych na rysunku planu symbolami 1 ZO i 2 ZO Sąd I instancji zauważył, nieuzasadnione zróżnicowanie podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą relewantną (przeznaczenie nieruchomości skarżącego oraz nieruchomości komunalnej), co wskazuje na naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jednocześnie Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że rozwój ogrodu zoologicznego powinien odbyć się poprzez przeniesienie jego części na peryferia miasta. Teren ogrodu zoologicznego powinien bowiem stanowić funkcjonalną całość. Niemniej jednak, zdaniem Sądu I instancji, nie wyjaśniono w sposób przekonujący, że konieczny jest rozwój ogrodu zoologicznego w szerszym zakresie niż przewidywał to plan z 2003 r. i że ten dalszy rozwój wymaga przeznaczenia na cel publiczny kolejnej części nieruchomości skarżącej spółki, przy jednoczesnym dopuszczeniu na nieruchomości sąsiedniej (również przewidzianej pod zoo) funkcji komercyjnych. Sąd I instancji wskazał, że przedstawione wątpliwości nie zostały dostatecznie wyjaśnione ani w odpowiedzi na skargę, ani w uzasadnieniu do uchwały, gdyż uzasadnienia takiego uchwała nie zawiera. Naruszony zatem został również § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który wprowadza wymóg uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska Wrocławia zarzucając naruszenie przepisów postępowania – art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Natomiast zdaniem strony przeciwnej skarga winna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona. Zarzuciła także naruszenie art. 152 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Sąd I instancji orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, a wobec stanowiska organu, iż skarga winna być na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalona, orzekanie w ww. zakresie było nieprawidłowe. Organ postanowił również zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury planistycznej, poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie posiadała uzasadnienia. Organ zarzucił ponadto naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania, planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej Wrocławia, a także naruszenie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z naruszeniem porządku prawnego wskutek uchybienia przepisom określającym tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę spółki A. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dwóch zasadniczych powodów: wobec uznania, że w toku tworzenia tego planu zostały naruszone zasady jego sporządzania oraz że gmina przekroczyła dopuszczalne granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Skuteczne zakwestionowanie tych wniosków wymagałoby podania, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., prawidłowych podstaw kasacyjnych przez wskazanie naruszonych przez Sąd I instancji przepisów wraz z ich uzasadnieniem (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), określonymi również treścią jej podstaw, co oznacza, iż może wyłącznie badać czy doszło rzeczywiście do naruszenia podanych w tej skardze przepisów i jednocześnie nie może ustalać, czy ewentualnie nie zostały naruszone też inne przepisy, niewymienione przez skarżącego. Wskazanie powyższych uwag było konieczne ze względu na fakt, iż w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie postawiono takich zarzutów, które mogłyby być podstawą do zakwestionowania wniosku Sądu I instancji o przekroczeniu zaskarżoną uchwałą przysługującego gminie Miasta Wrocławia władztwa planistycznego. Stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części zespołu urbanistycznego "Park Szczytnicki" we Wrocławiu było, zdaniem NSA, przede wszystkim konsekwencją stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż zaskarżona uchwała nie zawiera formalnego jej uzasadnienia a z jej treści wynika, że nadmiernie ingeruje ona w prawo własności skarżącej Spółki; w nieuzasadnionym stopniu preferując interes publiczny. Wiąże się z tym zarzut naruszenia art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisem, § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Wymieniony ostatnio przepis nakłada obowiązek załączenia do uchwalonego planu jego uzasadnienia, którego brak stwierdził Sąd I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wprawdzie podniesiono, że zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie, które zostało załączone do dokumentacji planistycznej przedstawionej Sądowi, lecz treść materiału zebranego w rozpoznawanej sprawie faktu tego nie potwierdziła. Jednocześnie, wobec stwierdzenia skargi kasacyjnej, iż nałożenie obowiązku załączenia uzasadnienia nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadniony pogląd zawarty w motywach wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1431/09, iż uzasadnienie uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest koniecznym elementem tej uchwały, umożliwiającym nadto zbadanie zgodności jej postanowień z prawem a właścicielom nieruchomości ujętych w tym planie ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych, w szczególności gdy wprowadzają one ograniczenia w korzystaniu z prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał na wątpliwości, które budzi przeznaczenie w planie kilku hektarów prywatnych gruntów na rozbudowę ogrodu zoologicznego w sytuacji, gdy w sąsiedztwie tego ogrodu znajdują się grunty komunalne. Wątpliwości Sądu budzi celowość przeznaczenia tak znacznej części nieruchomości skarżącej Spółki w sytuacji, gdy nie rozważono możliwości wykorzystania na ten cel gruntów po przeciwnej stronie tego ogrodu oraz nie wyjaśniono w przekonywujący sposób, czy rozwój tej placówki jest konieczny w szerszym zakresie, niż przewidywał to poprzedni plan z 2003 r. Istotne wątpliwości Sądu budzi też fakt przeznaczenia gruntów skarżącej Spółki na cel publiczny, gdy w sąsiedztwie znajdują się grunty komunalne przeznaczone w pewnej części na funkcję komercyjną. Przedstawionych przez Sąd I instancji wątpliwości co do prawidłowości wykorzystania przez Gminę władztwa planistycznego strona wnosząca skargę kasacyjną nie podważyła, gdyż skarga ta nie zawiera odpowiednich zarzutów. Już to samo przez się uzasadnia uznanie trafności rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał nadto na szereg uchybień zawartych w kwestionowanym planie wiążących się z naruszeniem wskazanych, konkretnych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uznał te uchybienia za naruszenie zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 6, 8 i 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6, 8 i 9a wymienionego rozporządzenia, co w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności całej uchwały. Skarga kasacyjna kwestionuje prawidłowość zastosowania tych przepisów, wskazując jednocześnie, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ani trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jej uzasadnieniu wyrażono pogląd, że szczególne względy i okoliczności dotyczące terenów objętych planem nie wymagały, by w planie konieczne było ujęcie wszystkich szczegółowych wymogów wynikających z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisów powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W kwestii tej należy stwierdzić, że mimo iż art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa obligatoryjne składniki planu, to obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny w tym sensie, że musi on ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Plan miejscowy powinien więc zawierać obligatoryjnie takie ustalenia o których mowa w art.15 ust. 2, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli jednak w planie przewiduje się zawarcie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy, to powinny one odpowiadać również szczegółowym wymogom określonym nie tylko w tym przepisie ale i w przepisach wykonawczego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Warunków takich nie spełnia niewątpliwie wskazanie wyłącznie minimalnej powierzchni nowo utworzonych działek, w sytuacji gdy przepis § 4 pkt 4 rozporządzenia wymaga co najmniej, wśród parametrów działek uzyskiwanych w toku scalania i podziału, podania minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Trafnie też Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż dostęp nieruchomości do drogi publicznej może również mieć miejsce poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, czego również nie uwzględnił kwestionowany plan. Nadto brak uzasadnienia planu nie pozwala na stwierdzenie jakimi przesłankami kierowali się jego twórcy zawierając w nim postanowienia nie w pełni odpowiadające obowiązującym przepisom. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zasadnie uznał więc, że przyjęty zaskarżoną uchwałą plan posiada szereg wad i braków szczegółowo wykazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tej sytuacji należy uznać za nieuzasadnione zarzuty naruszenia art. 20 i 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz podanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlaczego na podstawie art. 184 ostatnio wymienionej ustawy orzeczono, jak w sentencji.