II OSK 1846/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zakładu Farmaceutycznego "A." Sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 43/10 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1846/10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi M. Ś. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oraz rozbiórki – 1/ uchylił zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2/ uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...]. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. Ś. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2009 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu, po uzyskaniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., Zakładowi Farmaceutycznemu A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę dotyczącego zamierzenia pod nazwą: "Budowa hali magazynowo-biurowej wraz z wewnętrzną instalacją wod.-kan., c.o. i elektryczną oraz rozbiórka istniejącej wiaty blaszanej na części działki nr [...] i [...], obr. [...] P. przy ul. B. w Krakowie", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2009 r., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. Ś. zarzucając rażące naruszenie prawa w tym art. 9, art. 35 ust. 1 oraz art. 82 ust 3. ustawy Prawo budowlane, a także rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podkreśla się, że postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych wydawane jest w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Na postanowienie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo nie przysługuje zażalenie. Decyzja o pozwoleniu na budowę kończy postępowanie, rozstrzygając jednocześnie o istocie sprawy, w tym także w kwestii odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. W związku z powyższym skarżący w swoim odwołaniu również zaskarżał przedmiotowe postanowienie, wydane przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest uzasadniona. W uzasadnieniu wyroku podano, że zgodnie z art. 9 ustawy Prawo budowlane w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Ocena, czy w danej sytuacji zachodzą przypadki szczególnie uzasadnione, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz właściwego ministra, a o konieczności zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych mogą decydować zatem zarówno względy natury faktycznej (np. ukształtowanie terenu czy istniejący stan zagospodarowania sąsiednich nieruchomości), jak też użytkowe czy techniczne. W myśl art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Jak wynika z ustępu 4 omawianego przepisu minister może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków. W aktach administracyjnych brak jest natomiast przedmiotowego upoważnienia ministra, co uniemożliwia dokonanie pełnej weryfikacji postanowienia organu z dnia 3 grudnia 2008 r. i z tego powodu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Brak kompletnych akt administracyjnych nie jest jednak w ocenie Sądu I instancji jedynym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. Ustawa nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie udzielenia bądź odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, postanowienie to nie podlega odrębnemu zaskarżeniu i może być zaskarżone tylko wraz z decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Podlega ono kontroli w postępowaniu ze skargi na decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, co ma ten skutek, że stwierdzenie wadliwości tego postanowienia, w tym poprzedzającego je postępowania, determinuje ocenę decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ponadto z treści art. 9 Prawa budowlanego wynika, że zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie ma charakteru abstrakcyjnego, a dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na budowę konkretnej inwestycji. Art. 9 ust. 3 cytowanej ustawy stanowi, że wniosek do właściwego ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczności te wskazują, zdaniem Sądu I instancji, iż nie można uznać za prawidłowe uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy nie toczy się postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę konkretnej, oznaczonej inwestycji. Postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2008 r. zostało wydane poza postępowaniem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, skoro w chwili wydawania tego postanowienia nie toczyło się jeszcze postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę /nie było skutecznego wniosku o pozwolenie na budowę/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "A." Sp. z o.o. zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, to jest: -art. 9 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym odczytaniu jego treści poprzez uznanie, że postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo warunków techniczno - budowlanych może być wydane jedynie w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a zwłaszcza nie może być wydane przed wszczęciem przedmiotowego postępowania, - art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu przejawiające się w nieprawidłowym uznaniu, że organy obu instancji w sposób nieprawidłowy przeprowadziły sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ppsa, 2/ naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - naruszenia przepisu art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia przez Sąd I instancji podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie motywów uznania stwierdzonych naruszeń prawa materialnego za mające wpływ na wynik sprawy oraz w zakresie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania poprzez brak odpowiedniego uzasadnienia wskazującego na to, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a ppsa, w związku z art. 9 ust. 1, 2, 3, 4 oraz 35 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne uwzględnienie skargi pomimo braku naruszeń przepisów prawa materialnego dokonanego przez organy obu instancji, i- naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 77, 107 § 3 Kpa poprzez błędne uwzględnienie skargi przy nieprawidłowym uznaniu, że organy obu instancji naruszyły powyższe przepisy oraz zasady procesowe w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że Sąd I instancji błędnie uznał, że warunkiem rozstrzygnięcia kwestii odstępstwa od przepisów techniczno -budowlanych jest fakt wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, której odstępstwo ma dotyczyć, a postępowanie w sprawie odstępstwa jest wyłącznie postępowaniem wpadkowym (częścią postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę) rozstrzyganym postanowieniem, o którym mowa w art. 123 Kpa. Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji nie uzasadnił, w jaki sposób uznanie, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia budowlanego miało wpływ na wynik sprawy, czym naruszył art. 141 § 4 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się wokół błędnego – zdaniem wnoszącego tę skargę – uznania przez Sąd I instancji, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno budowlanych jest postępowaniem wpadkowym, toczącym się w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz w związku z tym uznaniem, że niedopuszczalne było wyrażenie zgody na odstępstwo jeszcze przed wszczęciem postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno budowlanych może toczyć się wyłącznie w ramach postępowania wszczętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Zbytni rygoryzm w tym zakresie jest bowiem nie do pogodzenia z proinwestycyjną polityką Państwa, jako elementem pobudzania gospodarki, ale zwłaszcza z wolnością zainwestowania terenu, do którego dany podmiot posiada tytuł prawny, czyli de facto z konstytucyjną ochroną prawa własności. Uznanie, że zgoda na odstępstwo jest /wyłącznie/ elementem składowym postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę, narażałoby inwestora na niepotrzebne, często olbrzymie, koszty /w przypadku większych inwestycji/ związane z przygotowaniem dokumentacji dołączanej do wniosku o pozwoleniu na budowę, przy czym inwestor, zamierzający wznieść budynek na własnym terenie, nie miałby pewności czy dana inwestycja jest w danym miejscu w ogóle możliwa do zrealizowania. Podzielić także należy zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie uzasadnił, w jaki sposób uznanie, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowlanego miało wpływ na wynik sprawy. Tym samym jako zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 ppsa przy czym naruszenie to ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa. Wszystko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkuje koniecznością uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 185 ( 1 ppsa. Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że przepis art. 9 Prawa budowlanego w ust. 1 wyraźnie odsyła do określenia, co należy rozumieć przez przepisy techniczno-budowlane, zawartego w art. 7 w zw. z art. 5 tej ustawy. Analizując zatem prawidłowość stanowiska Sądu, a wcześniej, organów administracji publicznej, że w sprawie występuje kwestia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych orzekanej przez organ architektoniczno-budowlany na podstawie stanowiska właściwego ministra, należy dokonać oceny, czy podniesiona we wniosku kwestia, dotycząca odległości od granicy z nieruchomością sąsiednią i usytuowanie planowanej inwestycji w zbliżeniu do tej granicy, mieści się w pojęciu przepisów techniczno-budowlanych a w konsekwencji, czy w ogóle ma w tym zakresie zastosowanie art. 9 Prawa budowlanego. Oceniając, czy w warunkach danej sprawy może mieć zastosowanie art. 9 Prawa budowlanego, wskazane jest rozważenie sprawy w aspekcie art. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten w pkt 8 mówi o odpowiednim usytuowaniu budowy na działce budowlanej, lecz należy go rozumieć w ten sposób, że dotyczy usytuowania w aspekcie wymogów publiczno-prawnych, a nie prywatno-prawnych, a więc nie w odniesieniu do granic nieruchomości inwestorów z działkami należącymi do innych właścicieli. Przepis punktu 9 art. 5 wymaga poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Ze względu na zmodyfikowaną treść tego przepisu i usytuowanie w ustawie określającej stosunki publiczno-prawne, nie pozwala on na takie jego rozumienie, w aspekcie art. 9 /zgody na odstępstwo od warunków technicznych/, iż organ administracji publicznej co do zasady rozstrzyga kwestie o charakterze cywilno-prawnym, sporne pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości /działek/. Ewentualne spory pomiędzy właścicielami sąsiadujących nieruchomości w kwestii zbliżenia do granicy, lub przekroczenia warunków uzgodnionych pomiędzy podmiotami sąsiadującymi ze sobą, nie należą do sfery publiczno-prawnej, lecz prywatno-prawnej. Kwestie te, z dziedziny prawa cywilnego, a nie natury techniczno-budowlanej, na co wielokrotnie zwracał uwagę w swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, mogą być wyłącznie regulowane ustawą a nie rozporządzeniem określającym przepisy techniczno-budowlane o charakterze wykonawczym, a tym samym nie wchodzą w zakres stosowania odstępstwa od tych przepisów. Dodatkowo należy zauważyć, iż zasadniczo braki w zakresie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie administracyjnej, przedstawionego Sądowi I instancji nie upoważniają do usunięcia zaskarżonego rozstrzygnięcia bez uprzedniego wezwania organu do nadesłania akt prawidłowo skompletowanych. Kwestia ta wiąże się z zasadą szybkości postępowania, a zwłaszcza niedopuszczeniem do powstania przewlekłości. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 ppsa, uwzględniając szczególne okoliczności sprawy.