II GSK 1044/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1862/09 w sprawie ze skargi J. M. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1862/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. M. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniach [...] czerwca 2009 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne w trybie art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), polegające na ponownej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna ustaliła, że kandydat nie udokumentował wykonywania działalności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przed dniem 1 stycznia 1998 r. w okresie dłuższym niż 5 lat, zaś część załączonych dokumentów nie dotyczyła wspomnianego okresu i nie dokumentuje czynności pośrednictwa. Po dokonaniu analizy załączonych dokumentów i zaświadczeń oraz wskazanych okresów wykonywanej działalności, zespół stwierdził, iż kandydat nie udokumentował wykonywania przez siebie działalności zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego faktyczne wykonywanie jakiejkolwiek czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomości. Samo istnienie możliwości wykonywania pośrednictwa w spółce nie oznacza udokumentowania czy też udowodnienia, że usługi pośrednictwa w obrocie nieruchomościami były przez kandydata dokonywane. Komisja stwierdziła m.in., że świadectwo pracy potwierdza jedynie fakt zatrudnienia skarżącego w spółce, lecz nie jest potwierdzeniem wykonywania przez niego czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Dokonana przez Komisję ocena przedłożonych materiałów dowodowych doprowadziła do wniosku, że załączona dokumentacja zawiera luki w wykazaniu wymaganego prawem co najmniej pięcioletniego okresu wykonywania działalności w zakresie pośrednictwa. W aktach skarżącego brak jest umów pośrednictwa, z których wynikałoby zobowiązanie kandydata do pośredniczenia przykładowo przy sprzedaży lub kupnie nieruchomości oraz uprawnienie do otrzymania z tego tytułu wynagrodzenia. W związku z powyższym w protokole z dnia [...] czerwca 2009 r. Komisja wskazała, że kandydat nie udokumentował wykonywania czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez okres dłuższy niż 5 lat przed dniem 1 stycznia 1998 r. Możliwość zwolnienia z kursu kwalifikacyjnego, z obowiązku odbycia praktyki zawodowej i zdania egzaminu, a co za tym idzie nadania licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami istniałaby, gdyby kandydat udokumentował swoją osobistą działalność w zakresie pośrednictwa, co w ocenie Komisji w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Wskutek niespełnienia przesłanek z art. 232 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, postępowanie kwalifikacyjne zakończyło się wynikiem negatywnym i nie było podstaw do zwolnienia kandydata z obowiązku ukończenia kursy kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu, a tym samym nadania licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami. Organ stwierdził jednakże, iż nie zamyka to drogi do uzyskania przedmiotowej licencji po spełnieniu warunków określonych w art. 182 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. Na decyzję ostateczną Ministra Infrastruktury J. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 67, art. 72, art. 77, art. 78, art. 80, art. 107 § 1 i 2 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 180 i art. 232 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami pośrednicy obrotu nieruchomości nie mieli obowiązku posiadania jakichkolwiek uprawnień do wykonywania tego zawodu. Po wejściu w życie ustawy, wykonywanie działalności w tym zakresie zostało poddane szczególnym rygorom. Art. 182 powołanej ustawy ustanawia warunki nabycia licencji dla osób, które dotychczas nie prowadziły przedmiotowej działalności. Zaś dla osób wykonujących usługi pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez okres dłuższy niż 5 lat, art. 232 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy wprowadził możliwość zwolnienia z obowiązku ukończenia kursu kwalifikacyjnego, odbycia praktyki zawodowej oraz złożenia egzaminu. Sąd I instancji podniósł, iż w związku z negatywnym wynikiem postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego przez Państwową Komisję Minister Infrastruktury nie naruszył prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie nadania skarżącemu licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Poddano ocenie wszystkie dokumenty złożone przez skarżącego, poświadczające jego doświadczenie zawodowe w przedmiotowym zakresie przez okres 5-letni do dnia 1 stycznia 1998 r. W ocenie Sądu I instancji, Komisja zasadnie uznała, iż część złożonych dokumentów jest w niniejszym postępowaniu bezprzedmiotowa, bowiem przepis art. 232 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o wykonywaniu działalności w zakresie pośrednictwa przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy, zaś dokumenty te dotyczą okresu późniejszego. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że przedłożone zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej nie potwierdzają faktycznego wykonywania czynności. W odniesieniu do zarzutów skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że uzyskanie licencji obliguje do wykonywania działalności odpowiadającej zdefiniowanemu w ustawie pojęciu pośrednictwa, gdyż nie może zachodzić różnica pomiędzy statusem osoby wykonującej działalność w zakresie pośrednictwa przed dniem 1 stycznia 1998 r. i po tej dacie. Uproszczony sposób nabycia licencji w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami dotyczy trybu uzyskania licencji i nie może być traktowany jako sposób na obejście wymogów określonych w art. 180 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji nie zgodził się również z zarzutami w kwestii niespełnienia przez decyzję warunków formalnych, określonych w art. 107 § 1 i 2 k.p.a. Organ centralny, w ślad za Komisją oparł zaskarżone rozstrzygnięcie na dokumentach przedłożonych przez skarżącego, które zostały opisane i poddane szczegółowej analizie. Organ nie podważając wiarygodności złożonych dokumentów, stwierdził, że nie przedłożono bezpośrednich dowodów dokumentujących w sposób niebudzący wątpliwości odbytą praktykę zawodową w zakresie pośrednictwa obrotu nieruchomości. Sąd podniósł również, iż nieuczestniczenie przez skarżącego w posiedzeniu Komisji Kwalifikacyjnej nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. Nr 31, poz. 189) nie przewiduje uczestnictwa kandydata na pośrednika w postępowaniu kwalifikacyjnym. Do takiego uczestnictwa uprawniony jest jedynie przedstawiciel ministra jako obserwator (§ 24 ust. 5 rozporządzenia). J. M. H. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 w zw. z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a., poprzez nieprzytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwięzłego stanu sprawy, a jedynie ograniczenie się do wskazania ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracyjny – Ministra Infrastruktury, podczas gdy przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także jako wyodrębniony element – stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd administracyjny, które to naruszenie skutkuje brakiem możliwości dokonania oceny zaskarżonego orzeczenia z punktu widzenia jego zgodności z prawem i poprawności, a zatem uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, w tym do powtórzenia za Ministrem Infrastruktury, iż przedłożone przez skarżącego w dniu [...] czerwca 2009 r. dodatkowe materiały nie wniosły żadnych nowych aspektów do niniejszej sprawy, na przytoczeniu wszystkich podniesionych w skardze zarzutów bez szczegółowego odniesienia się do każdego z nich z osobna, a tym samym bez wyjaśnienia stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest nieprawidłowe i dlaczego ich nie uwzględniono oraz całkowite pominięcie stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2010 r., będącym odpowiedzią na stanowisko Ministra Infrastruktury, co skutkuje brakiem możliwości dokonania oceny zaskarżonego orzeczenia z punktu widzenia jego zgodności z prawem i poprawności, a zatem uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieodniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich podjętych przez organ administracyjny w przedmiotowym postępowaniu czynności, w szczególności sporządzonych przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną protokołów (ze szczególnym uwzględnieniem protokołu z dnia [...] lutego 2006 r.), jak również do decyzji z dnia [...] września 2005 r., znak [...], podczas gdy Sąd zobowiązany był do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, a tym samym winien odnieść się do wskazanych powyżej dokumentów i czynności organu, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. W przepisie tym nie chodzi bowiem o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Sąd administracyjny ma zatem obowiązek zbadania czy organ administracyjny, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ten powinien zatem wyraźnie wskazać jaki stan faktyczny został przez niego przyjęty, a jaki nie. Obowiązek ten wynika zarówno z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., jak również z art. 188 zd. ostatnie p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny ma możliwość wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Ponadto kasator podniósł, iż prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W związku z powyższym strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania w jakim zakresie zostały one przyjęte przez Sąd i dlaczego, nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła również, iż uzasadnienie Sądu I instancji jest lakoniczne i nie wskazuje w sposób jasny dlaczego Sąd uznał stanowisko Ministra Infrastruktury za prawidłowe. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że Sąd dokonał analizy wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy prowadzące postępowanie i materiałem dowodowym sprawy. Podkreślono, iż stanowisko Sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty ustaleń i stanowisk organów, zwłaszcza w sytuacji, gdy są one kwestionowane przez stronę skarżącą. Uzasadniając trzeci z postawionych zarzutów wskazano, iż postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone jest wbrew zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art.12 k.p.a. Kasator nie zgodził się z twierdzeniem Sądu I instancji w kwestii tego, iż co prawda 10-letni okres trwania postępowania stanowi naruszenie podstawowych zasad demokratycznego państwa prawa, jednakże pozostaje to bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przyczyn nieważności postępowania nie występuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał wprost żadnej z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sformułował natomiast trzy zarzuty, wskazując na naruszenie przepisów postępowania. Ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga przytoczenia kilku uwag o charakterze ogólnym. Skarga kasacyjna powinna odpowiadać warunkom formalnym i materialnym określonym w art. 176 p.p.s.a. Do szczególnych wymagań skargi kasacyjnej należy zaliczyć między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w niej konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wyżej wspomniano, istotnym wymogiem materialnym (konstrukcyjnym) skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czyniąc skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwiającą dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej dwukrotnie stawia zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., twierdząc, że nastąpiło ono po pierwsze przez to, że Sąd I instancji nie przedstawił stanu faktycznego sprawy jaki został przyjęty przy podjęciu rozstrzygnięcia, a po drugie, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest ogólnikowe, sprowadzające się do powtarzania stwierdzeń Ministra Infrastruktury. Obydwa zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za chybione. Zauważyć należy, że uchybienie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia nieodpowiadającego w pełni warunkom określonym w tym przepisie, z reguły nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, skoro zgodnie z art. 184 in fine p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także wówczas, gdy orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stwierdzić jednakże należy, że uzasadnienie Sądu I instancji w pełni odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd przedstawił w nim nie tylko stan sprawy ale również te fakty i dowody, które złożyły się na ustalony w sprawie stan faktyczny, dokonując pozytywnej oceny postępowania organu w tym zakresie, co oznacza, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd, czemu dał wyraz w sporządzonym uzasadnieniu. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Konsekwencją czego był brak odniesienia się Sądu I instancji do wszystkich podjętych przez organ administracyjny czynności, podczas gdy Sąd zobowiązany był do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Rozwijając ten zarzut w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., zaznaczając, że wniosek o nadanie licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami został złożony przez skarżącego w dniu [...] grudnia 1999 r. Decyzja Ministra Infrastruktury, która podtrzymana jest w mocy zaskarżoną w przedmiotowym postępowaniu decyzją wydana została w dniu [...] września 2005 r., czyli po upływie 5 lat. Zdaniem autora skargi, oddalenie skargi bez zbadania przez Sąd I instancji czynności poprzedzających utrzymaną w mocy decyzję stoi w sprzeczności z treścią art. 135 p.p.s.a. i ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd nie dokonał wyczerpującej kontroli postępowania i wszystkich czynności i aktów pod względem legalności. Przechodząc do oceny tego zarzutu należy stwierdzić, że jest on kompletnie chybiony. Art. 135 p.p.s.a. stanowi, że "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Powyższy przepis znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, ponieważ Sąd I instancji oddalił skargę. Zawiera on uprawnienie sądu administracyjnego do orzekania w głąb sprawy, pozwalające na usunięcie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezgodnie z prawem. Przyjmuje się zatem, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie reguluje generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, a reguluje kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. W niniejszej sprawie postępowanie miało charakter jednofazowy i nie było faktycznych podstaw do wychodzenia poza granice skargi i zajmowania się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, bo po prostu tych innych postępowań nie było. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.