II GSK 1046/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 129/10 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zastosowania wobec rzeczoznawcy majątkowego kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r. o sygn. akt I SA/Wa 129/10 uwzględnił skargę W. S. i uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 18 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia rzeczoznawcy majątkowemu kary dyscyplinarnej upomnienia. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku ze skargą przedstawioną przez K. K. w piśmie z dnia 18 września 2008 r. Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego W. S. We wspomnianym piśmie postawiono W. S. m.in zarzuty: nieprawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego bez uwzględnienia § 32 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, nieuwzględnienia przy wycenie nieruchomości art. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), a w szczególności art. 2 ust. 4 i art. 3 ust. 3 ww. ustawy, poprzez pominięcie przy obliczaniu powierzchni lokali powierzchni pomieszczenia przynależnego lub też wzięcie pod uwagę tylko jego części według własnego uznania i naruszenia art. 175 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie do wyceny lokalu powierzchni 34,47m2, zamiast 51,21m2, Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, dalej Komisji, w sprawie wymienionych naruszeń Minister Infrastruktury decyzją z dnia 31 marca 2009 r. orzekł o udzieleniu rzeczoznawcy majątkowemu W.S. ary dyscyplinarnej w postaci upomnienia. W związku z wnioskiem W.S. ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury zwrócił się ponownie do Komisji o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. Na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Komisja stwierdziła, że rzeczoznawca majątkowy W.S. wykonując czynności szacowania, zawarte w operacie szacunkowym z dnia 25 lutego 2008 r. dotyczącym określenia wartości rynkowej nieruchomości lokalowej przy ul. K.7, sporządzonym dla potrzeb wykupu pod projektowaną O.W. nie wypełnił obowiązków określonych w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603.). Komisja ustaliła, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny prawa własności lokalu mieszkalnego w budynku wielomieszkaniowym wraz z udziałem w częściach wspólnych oraz działce gruntu, przyjął jako obiekty porównawcze transakcje sprzedaży nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi położonymi w sąsiedztwie. Powierzchnia użytkowa szacowanego lokalu mieszkalnego wynosiła 34,74 m2, zaś domy jednorodzinne posiadały powierzchnię użytkową znaczenie większą, do której rzeczoznawca majątkowy dodatkowo doliczał, w sposób wybiórczy, powierzchnie piwnic, budynków gospodarczych czy też garaży.. Tym samym naruszony został art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) poprzez niezachowanie szczególnej staranności właściwej dla czynności szacowania w zakresie doboru nieruchomości podobnych, z także niezachowania współmierności przy doborze jednostki porównawczej. W związku z opisanymi powyżej uchybieniami w pracy rzeczoznawcy majątkowego, Komisja wnioskowała do organu o zastosowanie wobec W.S. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia określonej w art. 178 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe Minister Infrastruktury uwzględnił wniosek Komisji co do wymiaru kary dyscyplinarnej i utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Włodzimierz Sobański złożył skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 18 listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Sąd I instancji stwierdził, że w nie zakończonej sprawie administracyjnej został ustanowiony dla W. S. obrońca z urzędu, który jest uprawniony do reprezentowania rzeczoznawcy majątkowego w jego istotnej części tj. w postępowaniu wyjaśniającym przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej. Skoro udzielone w ten sposób pełnomocnictwo nie zostało cofnięte, to zdaniem sądu nadal jest on uprawniony do udziału w kolejnym w tej samej sprawie w postępowaniu wyjaśniającym i powinien być zawiadomiony o jego terminie. Niepowiadomienie przez Komisję obrońcy z urzędu o terminie kolejnego posiedzenia wyjaśniającego w następstwie złożonego przez stronę wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest naruszeniem prawa mającym wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu pełnomocnictwo do działania obrońcy z urzędu w postępowaniu wyjaśniającym wygasa dopiero po wydaniu decyzji ostatecznej i zakończeniu tym samym sprawy w postępowaniu administracyjnym. Dlatego w tym zakresie Sąd uznaje skargę za zasadną. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Minister Infrastruktury na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię art. 195 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z § 7 ust. 3, § 9 ust. 2 i § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 11, poz. 66) poprzez uznanie, że: -obrońca z urzędu powinien automatycznie uczestniczyć w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, -pełnomocnictwo dla obrońcy z urzędu wygasa dopiero po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 k.p.a., -obrońca z urzędu reprezentuje osobę, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, 2) błędną wykładnię § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 11, poz. 66) poprzez uznanie, że: -postępowanie wyjaśniające nie kończy się sporządzeniem protokołu końcowego, -postępowanie wyjaśniające jest kontynuowane po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, -postępowania wyjaśniające prowadzone w I i w II instancji nie są postępowaniami odrębnymi prowadzonymi dwukrotnie według tych samych zasad. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organu wynikające z błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie doszło do innego naruszenia przepisów prawa polegającego na nieprawidłowym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Infrastruktury podkreślił, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej jest dwuinstancyjne, przy czym o ile w I instancji postępowanie wyjaśniające przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej jest prowadzone obligatoryjnie o tyle w II instancji postępowanie to ma charakter fakultatywny. Zatem skoro przepisy prawa wskazują, że postępowanie wyjaśniające prowadzone w I instancji jest odrębne od postępowania prowadzonego w II instancji to uczestnicy obu tych postępowań mogą być różni z wyjątkiem osoby przeciwko której wszczęto postępowanie. W związku z tym, w postępowaniu wyjaśniającym w I instancji może uczestniczyć obrońca z urzędu ale w postępowaniu w II instancji jego udział nie jest obowiązkowy. Organ podniósł, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji obrońca z urzędu nie jest uprawniony do reprezentowania rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu wyjaśniającym lecz do udziału w tym postępowaniu, czego jednak nie należy utożsamiać z reprezentowaniem strony. Osoba, wobec której wszczęto postępowanie dyscyplinarne nie udziela pełnomocnictwa obrońcy z urzędu do występowania w jej imieniu. Obrońca z urzędu, kończy, zdaniem organu pracę z chwilą zakończenia postępowania wyjaśniającego a nie z chwilą cofnięcia pełnomocnictwa. W tych okolicznościach, w ocenie organu, niezasadny jest zarzut dotyczący obligatoryjnego poinformowania obrońcy z urzędu o kolejnym postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z wymienionych względów Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. S. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a. Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. była ocena legalności-zgodności z prawem, decyzji wydanych po przeprowadzeniu przez organ administracji publicznej postępowania dotyczącego odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego W. S. W tym miejscu należy podkreślić, że stosownie do treści art. 194 ust.1a ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) inicjatywa w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej należy do ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury z urzędu wszczął postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego W. S. Z treści przywołanego wyżej przepisu prawa wynika także, że po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast z treści art.195 ust.1 i ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jednoznacznie, że postępowanie wyjaśniające toczy się z udziałem osoby, w stosunku do której zostało wszczęte postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej, a nadto, że osoba w stosunku do której toczy się to postępowanie może ustanowić obrońcę lub zwrócić się o ustanowienie obrońcy z urzędu. W treści art. 197 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje się ustawowe upoważnienie dla właściwego ministra do określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu przeprowadzania postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, sposobu ustalania i rodzaju kosztów tego postępowania, a także do określenia organizacji Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz regulaminu jej działania, wysokości wynagrodzenia członków Komisji Odpowiedzialności Zawodowej i obrońców z urzędu oraz sposobu jego ustalania. W wykonaniu tej ustawowej delegacji Minister Infrastruktury w dniu 11 stycznia 2008 roku wydał rozporządzenie w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz. U. z 2008 r. Nr 11, poz.66). W tym miejscu należy podkreślić, że istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy ustanowiony w postępowaniu wyjaśniającym z urzędu przez przewodniczącego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej obrońca dla W. S, powinien być powiadomiony o terminie czynności podejmowanych przez komisję w trakcie postępowania wyjaśniającego toczącego na skutek wniosku Włodzimierza Sobańskiego o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Uwzględniając treść powołanego wyżej aktu wykonawczego, a także treść wymienionych wyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdzić należy, że obrońca dla W. S został ustanowiony w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego. Jak wynika z treści art. 13 ust. 1 w/w rozporządzenia, postępowanie wyjaśniające kończy się sporządzeniem protokołu końcowego. Natomiast postępowanie w sprawie administracyjnej dotyczącej odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego zostaje zakończone po wydaniu decyzji administracyjnej przez właściwego ministra-art. 195a ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oczywistym jest, że decyzja wydawana przez właściwego ministra jest wydawana na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, z tym jednak zastrzeżeniem, iż wynik tegoż postępowania (protokół końcowy) nie kończy postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej. Przypomnieć także należy, że strona niezadowolona z decyzji naczelnego (centralnego) organu administracji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i wniosek ten stanowi podstawę do przeprowadzenia ponownego postępowania w tej samej sprawie. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań nie oznacza bezpośredniego ich stosowania. W postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie będą miały zastosowania takie przepisy, jak art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie i art. 138 § 2 k.p.a. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań stosuje się odpowiednio (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 562). W związku z powyższym uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji przyjął, że ustanowienie obrońcy z urzędu na etapie postępowania wyjaśniającego nastąpiło w sprawie administracyjnej dotyczącej odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego i umocowanie dla tegoż obrońcy obejmowało swym zakresem całe postępowanie w sprawie administracyjnej dotyczącej odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, a nie tylko etap w postaci postępowania wyjaśniającego, stanowiącego podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, a także podmiotu, któremu organ przekazał ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, jest zawiadamianie o tych czynnościach także obrońcę ustanowionego z urzędu w postępowaniu wyjaśniającym stanowiącym podstawę do wydania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w sposób opisany w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie dopuścił się błędnej wykładni wskazanych w treści skargi kasacyjnej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów w/w rozporządzenia, jak również brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania. Brak powiadomienia obrońcy rzeczoznawcy majątkowego o czynnościach podejmowanych przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej w trakcie postępowania wyjaśniającego niewątpliwie stanowi o naruszeniu zasad postępowania związanych z prawem do korzystania z pomocy obrońcy w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.