II SAB/Wa 41/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania wniosku J. S. z dnia [...] listopada 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 zł (słownie sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. J. S. zwrócił się w trybie art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) do Wojewody [...] o wydanie odpisu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad skierowanego do Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości działek o nr ew. [...] i [...] położonych w gminie K. obręb W. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. wyjaśnił, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Tymczasem wskazany wniosek dotyczy sprawy indywidualnej, rozpatrywanej na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Z tej przyczyny żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 16 grudnia 2009 r. J. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie nieudzielenia informacji, o jaką wnosił w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje w imieniu Skarbu Państwa powierzone mu zadania publiczne w zakresie inwestycji drogowych, to żądany wniosek z dnia [...] kwietnia 2007 r. stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5. oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] znajduje się w bezczynności. W ocenie Sądu, nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. wskazującym, że wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie stanowi informacji publicznej. Należy zauważyć, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb. Jedynie w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się kpa. Należy zatem przyjąć, że procedura dostępu do informacji publicznej uregulowana jest w tej ustawie w sposób kompleksowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega zatem wątpliwości, że Wojewoda [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej - art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W ocenie Sądu, w świetle poczynionych wyżej rozważań, żądana przez J. S. informacja stanowi informację publiczną. Wniosek złożony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg krajowych – w ramach przyznanych mu kompetencji, stanowiący integralną część akt postępowania administracyjnego posiada bowiem walor informacji publicznej. Stwierdzić wprawdzie należy, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. A zatem podmiot będący stroną toczącego się postępowania administracyjnego, żądający udostępnienia informacji, których źródłem są dokumenty zgromadzone w aktach postępowania administracyjnego, winien uzyskać dostęp do akt administracyjnych i znajdujących się w nich dokumentów w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a nie zaś ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uprawnienie strony do żądania wglądu do akt postępowania i sporządzania z nich notatek i odpisów wynika z art. 73 kpa, nie zaś z konstrukcji prawnych zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej znajdzie jednak zastosowanie w sytuacji, gdy z żądaniem udostępnienia informacji wystąpi osoba niebędąca stroną postępowania, zatem niedysponująca odrębnym trybem dostępu na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 194/08 (niepubl.) stwierdził: "Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych". Jest zatem oczywiste, że skarżący J. S., który nie był stroną postępowania administracyjnego, które dotyczyło nieruchomości należącej do W. S., nie może uzyskać na podstawie powołanych przepisów, odpisu dokumentu, o którym mowa w jego wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeżeli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy, wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy). Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji np. ze względu na prywatność osoby fizycznej ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeżeli jednak odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Wojewoda [...] w sprawie niniejszej nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem ani też nie wydał decyzji odmownej. Organ pozostawał więc w bezczynności, dlatego Sąd zobowiązał Wojewodę [...] do załatwienia wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.