VII SA/Wa 341/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi B. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...] , na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wymierzył B. Ł. karę w wysokości 10. 000 zł (dziesięć tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, znajdującego się w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie legalności użytkowania budynku mieszkalnego ustalono, że inwestor – B. Ł. posiada decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].06.1993r zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat I), następnie inwetorka uzyskała decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].06.94r zezwalającą na kontynuowanie budowy zgodnie z zamienną dokumentacją techniczną (inwentaryzacją). Oględziny przeprowadzone w dniu 21.05.2009r. wykazały, że w odniesieniu do zatwierdzonej dokumentacji budowlanej dokonano istotnych odstąpień, co skutkowało wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nr [...] z dnia [...].06.2009r nakazującej wykonanie projektu budowlanego zamiennego. Ponadto organ nadzoru budowlanego stwierdził, że budynek jest już użytkowany, zamieszkiwało w nim ok. 15 - 20 osób. B.Ł. w dniu 9.07.2009r. zeznała, że budynek jest użytkowany od około dwóch lat. Pomieszczenia wykorzystywane są jako kwatery dla robotników, którzy wykonują na terenie G. oczyszczalnię ścieków. Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Zgodnie z art. 57 ust 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54, 55 , właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ponieważ inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku z naruszeniem przepisu art. 55 w/w ustawy organ uznał, że zasadne było orzeczenie kary. B. Ł. uiściła nałożoną na nią karę i wnioskiem z dnia 5 października 2009r. wystąpiła do Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009r. na podstawie art. 55 pkt 2 i 3 , art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ulicy [...] w K. gm. J. - przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Wcześniej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm. ) wymierzył ponownie B. Ł. karę w wysokości 10 000 zł (dziesięć tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., w dniu 23.10.2009r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę, która wykazała, że przedmiotowy budynek jest użytkowany w charakterze pensjonatu dla pracowników bez decyzji zezwalającej na użytkowanie i pomimo wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanym w dniu dnia [...].07.2009r. B.Ł. potwierdziła do protokołu obowiązkowej kontroli fakt nielegalnego użytkowania oświadczając, że wkrótce zrezygnuje z wynajmowaniu budynku na kwatery pracownicze. Wykorzystywanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na kwatery pensjonatowe wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, o którym mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 , 55 , właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara stanowiła iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii I obiektu budowlanego (2), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1) oraz zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, tj. 500 zł x 2 x 1 x 10 = 10 000 zł. Zażalenie na to postanowienie złożyła B.L. podnosząc, że uiściła już karę 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku wymierzoną postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. Natomiast drugą karę organ wymierzył po przeprowadzeniu w dniu 23 października 2009r. obowiązkowej kontroli związanej z postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, które wszczęto na jej wniosek. Nadto wskazała, że z przyczyn finansowych nie jest w stanie ponownie uiścić tej kary, jak również że jej maż jest rencistą, jest ciężko chory, wymaga kosztownego leczenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r., po rozpatrzeniu zażalenia B. Ł. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] Nr [...] z dnia [...].10.2009 r., wymierzające karę w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego – utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 5.10.2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, znajdującego się w J. przy ul. [...]. W trakcie obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 23.10.2009r. przez pracowników PINB stwierdzono, iż inwestor użytkuje w/w budynek mieszkalny nielegalnie. B. Ł. potwierdziła ten fakt oświadczając, iż wkrótce zrezygnuje z wynajmowania budynku na kwatery pracownicze. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ II instancji wyjaśnił, iż opłata za nielegalne użytkowanie jest karą za niepożądane zachowanie inwestora, który z pominięciem przepisów Prawa budowlanego przystępuje do użytkowania budynku. Tym samym nie jest to opłata, która legalizuje zastaną okoliczność, a jedynie jest karą, która jest nakładana za niewykonanie czynności prawem wskazanym, co nie wyklucza zastosowania jej ponownie. Zarzuty przedstawione w zażaleniu uznał za pozostające bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia, albowiem prawo budowlane nie uwzględnia kwestii finansowych związanych z wykonywaniem obowiązków nałożonych przez organy administracji publicznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r. wniosła B. Ł. podnosząc, że została ukarana za to samo dwukrotnie. Uiściła bowiem karę 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku wymierzoną postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. Nie miała świadomości iż nie powinna dalej użytkować budynku przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Drugą karę organ wymierzył po przeprowadzeniu w dniu 23 października 2009r. obowiązkowej kontroli związanej z postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, które wszczęto na jej wniosek. Nadto wskazała, że z przyczyn finansowych nie jest w stanie ponownie uiścić tej kary gdyż, jej mąż jest rencistą, jest ciężko chory, wymaga kosztownego leczenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Będący podstawą prawną kwestionowanej kary pieniężnej - przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z naruszeniem przepisów tej ustawy, tj. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55), właściwy organ wymierza karę pieniężną z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W zdaniu drugim powołanego przepisu określone są zasady obliczania tej kary - stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zdaniem Sądu, przepis ten w wyniku wadliwej wykładni został przez organy naruszony. W stanie faktycznym sprawy, jedyne sporne zagadnienie sprowadzało się do oceny czy przepis ten mógł być wykorzystany przez organ ponownie i czy możliwe było wymierzenie wobec inwestorki ponownej kary pieniężnej. Jest bezsporne, że postanowienie o wymierzeniu grzywny w tych samych okolicznościach faktycznych zostało wydane po raz pierwszy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2009r., a po raz drugi w dniu [...] października 2009r. - w toku oględzin związanych z postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie o udzielenie którego wystąpiła inwestorka. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu skarżącej, organ II instancji wyjaśnił, iż opłata za nielegalne użytkowanie jest karą za niepożądane zachowanie inwestora, którzy z pominięciem przepisów Prawa budowlanego przystępuje do użytkowania budynku. Nie jest to opłata, która legalizuje zastaną okoliczność, a jedynie jest karą, która jest nakładana za niewykonanie czynności prawem wskazanych, co nie wyklucza zastosowania jej ponownie. Sąd uznał ten pogląd za nieprawidłowy. W ocenie Sądu, wziąwszy pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06 (OTK-A 2007/1/2, LEX 232287) i zawarte w jego uzasadnieniu wywody, nie było zasadne ponowne wymierzenie (w ciągu niespełna trzech miesięcy) kary administracyjnej, która wprawdzie nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji celów porządku budowlanego wyrażonych w ustawie. Przy czym cel ten został w przedmiotowym stanie faktycznym zrealizowany, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009r. na podstawie art. 55 pkt 2 i 3 , art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., udzielił B.Ł. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w K. gm. J. Co do zasady kara pieniężna wiąże się z niewypełnieniem wymogów formalnych, ważnych z punktu widzenia właściwego funkcjonowania życia społecznego. Jednak z założenia administracyjna kara pieniężna jest środkiem zdecydowanie mniej dolegliwym niż kara wymierzona przez sąd. Jednocześnie skoro kara pieniężna z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi ingerencję organu w prawa adresata, to niezbędne jest takie jej stosowanie aby, pomimo iż podejmowana jest wobec podmiotów naruszających prawo, pozostawała adekwatna do sposobu i skutków tych naruszeń oraz by uwzględniała interes ogólny i indywidualny. Wprawdzie Trybunał uznał, że nie ma podstaw, do rozciągania wszystkich gwarancji konstytucyjnych związanych z postępowaniem karnym, do postępowania karnoadministracyjnego, ale wymierzanie przez organy administracji publicznej sankcji administracyjnych, musi podlegać pewnym zasadom, podobnym do odpowiedzialności represyjnej - karnej, w tym mającej zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, zasadzie ne bis in idem ( zakaz dwukrotnego karania za to samo). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku.