II SA/Gd 233/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. O., K. O. i T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2007 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących A. O., K. O. i T. O. 600 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący K. O., T. O. oraz A. O. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 29 października 2007 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 31 grudnia 1960 r. Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. decyzją (orzeczeniem) z dnia 5 lutego 1960 r., powołując się na art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych oraz art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, orzekło o przejęciu na własność Państwa, na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi, nieruchomości o powierzchni 92,1464 ha wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami, położonej we wsi S. w powiecie t., zapisanej w księdze wieczystej S. tom l KW [..], stanowiącej własność E. O. w zamian za prawo do rekompensaty w formie gospodarstwa zamiennego o przybliżonej wartości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że przedmiotowa nieruchomość rolna, stanowiąca własność E. O., przejęta została w zagospodarowanie wraz z zabudowaniami na podstawie art. 10 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych i następnie przekazana w użytkowanie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu w S., jako główna baza gospodarstwa. Wskazano też, że w okresie użytkowania nieruchomości PGR w S. poczyniło nakłady inwestycyjne na sumę około 300 tys. zł. Na skutek odwołania E. O. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. decyzją (orzeczeniem) z dnia 31 grudnia 1960 r., powołując się na 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, art. 77 ust 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych oraz art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym uchyliło decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia 5 lutego 1960 r. i orzekło o przejęciu nieruchomości, której dotyczy sprawa, na własność Państwa bez odszkodowania. Organ odwoławczy uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że przejęcie gospodarstwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. nie jest uzasadnione, gdyż nieruchomość ta nie była przejęta w zagospodarowanie, lecz we władanie Państwa, zgodnie z deklaracją E. O. z dnia 27 czerwca 1951 r. i następnie przekazana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. w użytkowanie Państwowym Gospodarstwom Rolnym przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, to jest przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Wnioskiem z dnia 5 listopada 1990 r., skierowanym do Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, K. O. i A. O., spadkobiercy E.O., wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 31 grudnia 1960 r., zarzucając wydanie orzeczenia bez podstawy prawnej. We wniosku wskazali, że E. O. nie oddawał nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa ani w użytkowanie, ani w zagospodarowanie. Twierdzili, że oddanie nieruchomości nastąpiło w wyniku przymusu ówczesnych władz bezpieczeństwa. Po śmierci A. O. spadek po niej nabyli K. O., T. O. i A. O. W kolejnych pismach skarżący zarzucili, że decyzja została wydana przez niewłaściwy organ, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż organ odwoławczy rozstrzygnął nową sprawę administracyjną oraz narusza zakaz orzekania na niekorzyść. Podanie o stwierdzenie nieważności zostało przekazane według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. Decyzją z dnia 26 czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 31 grudnia 1960 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że orzekając w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji bada, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania i uznało, iż przy wydaniu decyzji, będącej przedmiotem sprawy, nie doszło do rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie jej nieważności. Organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że z dniem 1 września 1950 r. E. W. i E. O. przekazali Skarbowi Państwa w użytkowanie na 10 lat gospodarstwo rolne, o powierzchni 92,1464 ha. Następnie w dniu 30 lipca 1951 r. doszło do przekazania tej nieruchomości w zagospodarowanie zespołowi PGR G. Okoliczność tą potwierdza protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 30 lipca 1951 r., który w § 12 stwierdza, że strona zdająca przekazuje gospodarstwo, jako opuszczone po byłym właścicielu E. O. Oznacza to, jak wskazano, że od 30 lipca 1951 r. w imieniu Skarbu Państwa wskazaną nieruchomością władał PGR G. Z kolei przy wydawaniu decyzji z 5 lutego 1960 r. przyjęto mylnie, że nieruchomość została przejęta w zagospodarowanie wraz z zabudowaniami na podstawie art. 10 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w dacie wejścia w życie dekretu (14 lutego 1953 r.) gospodarstwo znajdowało się w zagospodarowaniu PGR G. a zatem przytoczony wyżej dekret nie miał w sprawie zastosowania, a tym samym nie miała zastosowania ustawa z 12 marca 1958 r. o uchyleniu tego dekretu. Mając powyższe na uwadze Prezydium WRN w G. orzeczeniem z dnia 31 grudnia 1960 r. orzekło o uchyleniu orzeczenia organu pierwszej instancji z dnia 5 lutego 1960 r. między innymi na podstawie art. 9 ust 1 i 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że do gospodarstwa nie miał zastosowania dekret z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych oraz uchylająca go ustawa z 13 lipca 1957 r. O przejęciu na własność państwa nieruchomości rolnych i leśnych decydowały wyłącznie przesłanki wymienione w art. 9 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a mianowicie objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym, bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Organ podkreślił, że przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, bądź z przyczyn obiektywnych, od siebie niezależnych, nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw. Dla uzasadnienia tego poglądu organ nadzoru powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lutego 1991 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 88). Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że gospodarstwo E. O. od lipca 1951 r. znajdowało się we władaniu PGR G., a ponadto ten stan rzeczy miał także miejsce w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to jest w dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Nie miało zatem miejsca, w ocenie organu nadzoru, naruszenie prawa przy wydaniu orzeczenia z dnia 31 grudnia 1960 r., polegające na naruszeniu art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, jak również art. 9 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w niniejszej sprawie nie miało także miejsca rażące naruszenie przepisów procesowych, a w szczególności zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, gdyż organy obydwu instancji rozpatrywały w ówczesnym czasie sprawę na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym które nie przewidywało w rozdziale XIII, dotyczącym postępowania odwoławczego, ani w żadnym innym przepisie, zakazu reformationis in peius. Wskazano, że sprawa dotycząca przejęcia gospodarstwa E. O. wszczęta została w czasie obowiązywania przepisów rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Na ich podstawie wszczęte zostało także postępowanie odwoławcze. Oznacza to, że do orzeczeń zapadających w tej sprawie w trybie zwyczajnym miały zastosowanie przepisy rozporządzenia, co czyni nietrafnym zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius. Organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 93 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym władza odwoławcza nie była związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej. Według Kolegium organ wydający kwestionowaną decyzję w postępowaniu odwoławczym przeprowadził ponowną ocenę stanu faktycznego sprawy i zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, które obowiązywały również podczas wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji. Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucili, że rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wydane zostało z naruszeniem art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 31 grudnia 1960 r., polegającym na naruszeniu zasady szczególnej ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 pkt 2 i art. 73 ust 1 Konstytucji PRL (w brzmieniu z 1960 r.) oraz art. 82 i art. 78 rozporządzenia Prezydent Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym przez przyjęcie, że nie stanowiło rażącego naruszenia prawa wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez organ odwoławczy na innej podstawie faktycznej i prawnej niż podstawy orzeczenia organu pierwszej instancji, a więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 października 2007 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia 26 czerwca 2007 r. Z uzasadnienia decyzji z 29 października 2007 r. wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło dotychczasową argumentację i nadto wyjaśniło, iż nie miało miejsce naruszenie zasady dwuinstancyjności z następujących powodów. Zgodnie z art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy wydaje orzeczenie, nie będąc związany ani zakresem żądania odwołania, ani ustaleniami instancji niższej. Odwoływanie się do pojęcia tożsamości sprawy jest niezasadne, gdyż pojęcie to opiera się na wykładni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji oraz przez organ drugiej instancji na podstawie przepisów obowiązujących w chwili ich wydania nie narusza zasady dwuinstancyjności. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 Konstytucji PRL w brzmieniu z 1960 r. oraz art. 78, art. 82 i art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym oraz art. 10 Konstytucji PRL. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 grudnia 2008 r. skargę oddalił. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd administracyjny stwierdził, że w świetle przepisów prawa materialnego, które zastosowano przy wydaniu kwestionowanej co do zgodności z prawem decyzji, konsekwencją władania w dniu 31 stycznia 1960 r. przez Państwo nieruchomością było przejście na rzecz Skarbu Państwa jej prawa własności. Sąd nie podzielił zarzutu rażącego naruszenia prawa w decyzji organu odwoławczego, polegającego na wydaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez organ odwoławczy, na innej podstawie faktycznej i prawnej, niż podstawy orzeczenia organu pierwszej instancji, a więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd przypomniał, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, którego art. 82 stanowił, że od decyzji głównej, wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i przy tym bezpośrednio wyższej, o ile poszczególne ustawy, wydane po dniu 14 września 1923 r., nie stanowią inaczej. Zakres kontroli takiej decyzji precyzował przepis art. 93 stanowiący, że jeśli odwołania nie należy odrzucić, jako spóźnionego lub niedopuszczalnego władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej. Sąd zwrócił uwagę, że wskazany przepis, w odróżnieniu od obowiązującego obecnie art. 139 k.p.a. nie zawierał żadnych ograniczeń co do związania organu odwoławczego zakresem żądań, ani ustaleniami organu pierwszej instancji. Przy uwzględnieniu zatem tego, że przepisy obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym nie zawierały zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy mógł w obowiązującym wówczas stanie prawnym podjąć praktycznie każde rozstrzygnięcie, gdyż nie był związany ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami niższej instancji. Ponadto Sąd zauważył, że w dacie podjęcia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji nie istniała definicja tożsamości sprawy administracyjnej w rozumieniu dzisiejszych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 k.p.a. precyzującego rodzaje decyzji organu odwoławczego. W orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia 5 lutego 1960 r. jednoznacznie i szeroko zakreślono przedmiot sprawy, wskazując, iż chodzi o "przejęcie w całości nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa Polskiego". Z tak określonego przedmiotu postępowania, zdaniem Sądu, nie wynikało jeszcze, czy nastąpi to bez przyznania właścicielowi rekompensaty w formie gospodarstwa zamiennego o przybliżonej wartości, czy też bez takiej rekompensaty, o czym decydowały w istocie obowiązujące przepisy prawa materialnego, a przepisy te nie przewidywały rekompensaty w sytuacji, kiedy własność nieruchomości przechodziła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 9 ust 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Sąd podkreślił, że nawet uchylenie kwestionowanej decyzji przez organ odwoławczy nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżących, skoro przedmiotowa nieruchomość podlegała, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, przejęciu na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania. Skarżący od tego wyroku wnieśli skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wyrokiem z 2 marca 2010 r., uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji i organ administracji prawidłowo przyjęły, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie z dnia 31 grudnia 1960 r. podlega zbadaniu pod kątem zgodności z przepisami obowiązującymi w dniu wydania decyzji. Dalej wskazał, że kwestionowana decyzja wydana została w czasie obowiązywania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i na podstawie tych przepisów procedowały organy wydające tę decyzję. Wskazano, że mimo, iż decyzja została doręczona stronom już po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 1 stycznia 1961 r. Kodeks postępowania administracyjnego, to sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie tego aktu winny być rozpoznawane aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Stanowił o tym art. 191 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji. Nie może zatem budzić wątpliwości, zdaniem NSA, że badanie, czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadami rażącego naruszenia prawa należało, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, odnieść w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania do rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Wskazując, że w skargach kasacyjnych zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, iż zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcie organu pomimo, że weryfikowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia przepisów art. 72, art. 78, art. 82 i art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o postępowaniu administracyjnym przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w myśl przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. organ odwoławczy mógł, uchylając decyzję organu pierwszej instancji orzec co do meritum na odmiennej, niż decyzja pierwszej instancji, podstawie prawnej. Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy w myśl ówczesnych przepisów nie był związany zakresem odwołania oraz że nie obowiązywał zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego, Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem tego Sądu w kwestii umocowania organu odwoławczego do wydania orzeczenia na odmiennej, niż przyjęta przez organ pierwszej instancji, podstawie prawnej. Sąd drugiej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. orzeczeniem z dnia 5 lutego 1960 r., wydanym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych orzekło w punkcie 1 o przejęciu na własność Państwa na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi nieruchomości rolnej wraz z zabudowaniami należącej do E. O., a w punkcie 2 o przyznaniu właścicielowi rekompensaty w formie gospodarstwa zamiennego o przybliżonej wartości. Natomiast Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G., po rozpoznaniu odwołania E. O., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji, zaś w kwestionowanym przez skarżących punkcie 2 orzeczenia orzekło o przejęciu spornej nieruchomości na własność Państwa bez odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jak wynika z uzasadnienia weryfikowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia organ odwoławczy orzekł o przejęciu nieruchomości na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa. Dalej podniósł, że z treści zastosowanych przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy przepisów prawa materialnego wynika, że inne były przesłanki umożliwiające przejęcie nieruchomości na własność państwa na podstawie art. 2 wymienionej wyżej ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., a inne na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Inny musiał być zatem, jak przyjął, pod względem przedmiotowym zakres rozpoznawania sprawy przez organ i dlatego NSA nie zgodził się z prezentowanym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem, że przedmiot decyzji obu instancji był ten sam, bo dotyczył przejęcia na własność państwa gospodarstwa rolnego. Wskazał w związku z tym, że przejęcie to następowało w innym trybie przy spełnieniu całkowicie odmiennych przesłanek i rodziło też dla właściciela odmienne skutki. W trybie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. właściciel powinien otrzymać rekompensatę, zaś przejęcie w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. następowało bez odszkodowania. Sąd drugiej instancji stwierdził, że podjęcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na innej podstawie prawnej niż decyzja wydana przez organ pierwszej instancji w istocie pozbawiło właściciela możliwości odwołania się i tym samym prawa do rozpoznania jego sprawy przez dwie instancje, a takie prawo gwarantowały przepisy art. 82 i 93 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym z dnia 22 marca 1928 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że "przedmiot rozpatrzenia" był tożsamy w ujęciu ustaw odmiennie regulujących przesłanki przejęcia nieruchomości i skutki tego przejęcia. Wskazał, że tak w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego (art.15 k.p.a.), jak i w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (art. 82) obowiązywała i nadal obowiązuje zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażająca się w prawie strony do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji i jej prawie do rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu drugiej instancji wydanie decyzji z naruszeniem tej zasady należy zakwalifikować, jako rażące naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni prawa - przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z 22 marca 1928 r. (Dz.U. nr 36, poz. 341 ze zm.), przyjmując, że przepisy te nie zawierały zakazu orzekania na niekorzyść, ale zawierały zasadę dwuinstancyjności, rozumianą w ten sposób, że jej naruszeniem jest wydanie decyzji przez organ drugiej instancji na innej podstawy faktycznej i prawnej. Sąd drugiej instancji przyjął też, że naruszenie zasady dwuinstancyjności jest rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia 5 lutego 1960 r. oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 31 grudnia 1960 r. zostały wydane na innej podstawie prawnej. Pierwsza na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych, druga na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Z uzasadnień tych decyzji wynika też, że inne były ustalenia faktyczne stanowiące ich podstawę. Pierwsza opierała się na ustaleniu, że nieruchomość rolna (gospodarstwo rolne) E. O., przejęta została w zagospodarowanie wraz z zabudowaniami na podstawie art. 10 dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych i następnie przekazana w użytkowanie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu w S., które poczyniło na niej nakłady o wartości około 300.000 zł. Druga decyzja opierała się na ustaleniu, że nieruchomość ta nie była przejęta w zagospodarowanie, lecz we władanie Państwa i następnie, jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego przekazana w użytkowanie Państwowemu Gospodarstwu Rolnemu. Istotną różnicą w ustaleniach faktycznych było także to, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, w odróżnieniu od uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, odwołano się do deklaracji E. O. z 27 czerwca 1951 r., będącej jakoby podstawą przejęcia jego gospodarstwa rolnego we władanie Państwa. Istnienie istotnych różnic w stanie faktycznym uwzględnianym przez organ pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji wynika także z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 26 czerwca 2007 r. Organ ten oceniając zgodność z prawem decyzji organu odwoławczego poddaje ocenie prawnej fakty, które w ogóle nie były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji. Wskazane fakty, w świetle wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadniają stwierdzenie, że wydając decyzję z 31 grudnia 1960 r. naruszono zasadę dwuinstancyjności, co z kolei uzasadnia stwierdzenie, że wydając tę decyzję rażąco naruszono prawo. Wobec powyższego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wbrew temu co w niej przyjęto naruszono zasadę dwuinstancyjności. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest, mimo umieszczenia w ustawie o charakterze procesowym, przepisem prawa materialnego, gdyż stanowi on podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a więc określonego ukształtowania stosunków prawnych. W związku z tym skarga podlega uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wada zaskarżonej decyzji (decyzji z 29 października 2007 r.) dotyczy także decyzji ją poprzedzającej w toku instancji, czyli decyzji z 26 czerwca 2007 r. Ponadto wobec uznania, że w ustalonym stanie faktycznym zasadne było uznanie, że decyzja z 31 grudnia 1960 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, konieczne będzie rozważenie, czy decyzja ta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co ma znaczenie dla przesądzenia, czy należy stwierdzić jej nieważność, czy też "tylko" stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.). Kwestia ta z oczywistych względów (organ administracji uważał, że nie ma wady powodującej nieważność decyzji) nie była dotychczas badana. Wobec tego do końcowego załatwienia sprawy konieczne jest nie tylko uchylenie decyzji z 29 października 2007 r., ale także decyzji z 26 czerwca 2007 r. Gdyby bowiem uchylono tylko decyzję z 29 października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, aby nie narazić się na zarzut, że kwestię nieodwracalności skutków prawnych oceniło tylko w jednej instancji, byłoby zmuszone i tak uchylić swoją poprzednią decyzję z 26 czerwca 2007 r. i ponownie rozpatrzyć sprawę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnięciem objął także decyzję z 26 czerwca 2007 r. i to mimo cofnięcia skargi przez skarżących na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. w odniesieniu do tej decyzji. W ocenie Sądu sąd administracyjny art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może zastosować z urzędu, a więc ewentualna zmiana żądania zawartego w skardze i rezygnacja, nawet przyjmująca formę "cofnięcia skargi", z żądania objęcia rozstrzygnięciem także decyzji wydanej w toku instancji, nie wiąże sądu. Z tych wszystkich względów Sąd, uwzględniając skargę, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z 29 października 2007 r. oraz poprzedzającą ją w toku instancji decyzję tego organu z 26 czerwca 2007 r. Uwzględnienie skargi powoduje, że sprawa będzie przez organ administracji ponownie rozpoznana. W trakcie tego ponownego rozpoznania organ administracji uwzględni, że zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Ponadto rozważy czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 31 grudnia 1960 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, na które złożyły się 200 zł wpisu od skargi, 100 zł wpisu od zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 marca 2008 r., którym oddalono wniosek skarżących o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, 51 zł tytułem opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa substytucyjnego (w dniu rozprawy nie udokumentowano poniesienia kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa głównego) oraz 249 zł tytułem wynagrodzenia adwokata, ustalonego w granicach określonych w § 2 ust. 2 i 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).