II GSK 598/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." spółki z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2121/08 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej naruszeń przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (WSA) wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2121/08 oddalił skargę "A." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (A.) na postanowienie Komendanta Stołecznego Policji (KSP) z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania utrzymującego mocy postanowienie Komendanta Rejonowego Policji Warszawa V z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w sprawie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] listopada 2006 r. w W. funkcjonariusz policji dokonali kontroli drogowej pojazdu marki Mercedes nr rej. [...]. W jej wyniku ujawniono złamanie szeregu zakazów: umieszczania w pojeździe taksometru, oznaczeń na pojeździe z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych i wszczęto wobec A. postępowania administracyjne. Wobec użytkownika samochodu – spółki A. – w związku z ujawnionymi uchybieniami wszczęto postępowanie administracyjne. A. wniosła o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Strona wskazała, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało wszczęte na wniosek Gminy Leoncin postępowanie dotyczące zbadania zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2010 r. Nr 43 poz. 246), naruszenie których zarzucono skarżącej. Do pisma dołączono kopię wniosku do Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2008 r., który wpłynął do kancelarii Trybunału w dniu 28 marca 2008 r. Komendant Rejonowy Policji Warszawa V postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie, gdyż w ocenie organu toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie nie miało związku z przedmiotową sprawą. W wyniku rozpoznania zażalenia na wymienione orzeczenie administracji Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., znak [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy uznając, że złożenie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego przez Gminę Leoncin nie uzasadnia istnienia zagadnienia wstępnego, którego wystąpienie jest warunkiem koniecznym do zawieszenia postępowania w tej sprawie. A. wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego, w której podtrzymała argumentację prezentowaną w toku postępowania przed organami administracji. Podkreśliła ponownie, że w sytuacji gdy przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną decyzji zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne gdyż ewentualna zmiana stanu prawnego w postaci wyeliminowania wątpliwych konstytucyjnie przepisów oznaczać będzie brak podstawy prawnej do procesowania i wydania rozstrzygnięcia. Strona na poparcie swojej argumentacji przywołała też orzecznictwo sądów administracyjnych w analogicznych sprawach, gdzie rozstrzygano o zawieszaniu postępowań administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Stołeczny Policji podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę argumentując, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy (które muszą wystąpić łącznie): 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych WSA wywiódł, że zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny, a wniosek Gminy Leoncin zawisły przed Trybunałem Konstytucyjnym nie spełnia tego wymogu. Sąd I instancji ocenił, że inny jest przedmiot sprawy administracyjnej a inny sądowoadministracyjnej, dlatego nie zachodzi analogia pomiędzy zawieszaniem postępowania przez sądy administracyjne w podobnych sprawach a kwestią zawieszania postępowania przez organy administracji. Wyrok WSA został zaskarżony w całości przez "A.". W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia prawa procesowego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że organy administracyjne właściwie zastosowały art. 97 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) (k.p.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator ponowił dotychczas prezentowaną argumentację oraz podniósł, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do stwierdzenia, że wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów prawa będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej stanowi przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Inaczej mówiąc, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zależy wówczas od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji co do rozumienia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i w konsekwencji co do przyjęcia, że w spornej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przypadku nie zachodzi wymagana zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego a wydaniem decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej. Trzeba dodać, że ta zależność uniemożliwiająca wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi istnieć w przekonaniu organu administracyjnego. Na to wskazuje treść art. 100 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ, który zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Organ administracyjny jest związany obowiązującym prawem. Sama więc hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie, uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 407/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) w myśl, którego istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego, a także zmiany legislacyjne w zakresie skutku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu. Również w piśmiennictwie prawniczym wyrażono pogląd, że przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu komentowanego przepisu dla wszystkich toczących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postępowań administracyjnych, w których ma zastosowanie przepis będący przedmiotem tego pytania prawnego (A. Wróbel Komentarz bieżący do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2010). Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a § 1 k.p.a.). Instytucja wznowienia postępowania jest wystarczającą gwarancją ochrony interesów strony postępowania administracyjnego, w którym wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu prawnego, uznanego później za niekonstytucyjny. Stąd nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej. Nadmienić trzeba, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 30 sierpnia 2008 r. odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Gminy Leoncin o zbadanie zgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2009 r. Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia na to postanowienie. Organ ostatecznie orzekł o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu skierowania wniosku do Trybunału 14 lipca 2008 r., a Sąd I instancji oddalił skargę w tej sprawie 3 lutego 2009 r. Z przedstawionych okoliczności wynika, że wniosek Gminy Leoncin nie został w ogóle przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny do rozpoznania, co stanowi dodatkowy argument na rzecz tezy, że nie zachodziła przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego, określona w art. 97 1 pkt 4 k.p.a., a zatem wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa w sposób określony w skardze kasacyjnej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a. orzekł jak powyżej.