II SA/Wa 213/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Adam Lipiński Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę Postanowieniem z [...] grudnia 2009 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1, art. 98 § 1, art. 101 § 1 i 2, art. 123 § 1 i 2 oraz art. 268a k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] września 2009 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia A. M. (dalej jako skarżący) pozwolenia na broń palną myśliwską do celów łowieckich. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską, A. M. złożył wniosek o zawieszenie tego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowego (sygn. akt [...] ). Postanowieniem z [...] września 2009 r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania, wskazując w uzasadnieniu, że przesłanki tak fakultatywnego (art. 98 § 1 k.p.a.), jak i obligatoryjnego (art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a.) zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie nie zachodzą. Podniósł, że postępowanie karne w świetle art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji nie stanowi w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnienia wstępnego. Jest jedynie elementem postępowania dowodowego, w ramach którego wyjaśnia się stan faktyczny sprawy. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji, ponawiając prośbę o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie o sygn. akt [...] Podniósł, że w przedmiotowej sprawie zagadnienie prejudycjalne jest wątpliwe. Podkreślił, że rozstrzygnięcie zagadnienia, czy skarżący jako oskarżony w sprawie karnej winny jest popełnienia zarzucanego mu aktem oskarżenia czynu, jest rozstrzygnięciem prejudycjalnym w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego przed Komendantem Wojewódzkim Policji w [...]. Będzie miało ono bowiem znaczenie dla ustalenia, czy skarżący jest osobą, co do której istnieje obawa, czy może on użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia organ odwoławczy uznał, iż nie jest ono zasadne i wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko, zwrócił uwagę, że w myśl art. 98 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne może być zawieszone, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wskazany przepis ustala więc 4 warunki takiego rozstrzygnięcia, przy czym muszą być one spełnione łącznie. Jednym z nich jest okoliczność, że postępowanie musi toczyć się na wniosek strony, tymczasem postępowanie w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń zostało wszczęte z urzędu. Brak jest więc podstaw do zastosowania dyspozycji tego przepisu. Nie jest też możliwe – w ocenie organu – zawieszenie postępowania w sprawie cofnięcia stronie pozwolenia na broń na podstawie art. 97 § 1 pkt 1-4 k.p.a. Zawieszenie postępowania na podstawie tego przepisu zasadne jest jedynie w sytuacji, gdy na przeszkodzie rozpatrzeniu sprawy administracyjnej co do jej istoty staje problem prawny o charakterze materialnym (zagadnienie wstępne), od którego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zależne jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. Zdaniem organu waloru zagadnienia wstępnego nie ma kwestia toczącego się jeszcze (niezakończonego prawomocnym wyrokiem sądu) postępowania karnego w sprawie. Wynik tego postępowania nie jest problemem prawnym, od rozstrzygnięcia którego uzależnione jest wydanie decyzji w sprawie administracyjnej skarżącego. Jest to kwestia należąca do sfery ustaleń faktycznych, a nie prawnych w sprawie administracyjnej. Żaden przepis prawa materialnego, tj. ustawy o broni i amunicji, określający podstawy prawne cofnięcia pozwolenia, nie uzależnia bowiem wydania decyzji wyłącznie od prawomocnego zakończenia postępowania karnego toczącego się wobec posiadacza pozwolenia na broń. Nie stanowi zatem przeszkody do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty okoliczność, iż postępowanie karne przeciwko stronie jeszcze się toczy, nie uniemożliwia ona bowiem zastosowanie przepisów ustawy o broni i amunicji. Nadto organ podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym prawnokarna zasada domniemania niewinności nie ma zastosowania. W skardze wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniesiono, że zasadne jest zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, albowiem wynik postępowania karnego może mieć istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania administracyjnego. Skarżący zaakcentował, że tylko skazanie go w postępowaniu karnym może być podstawą do podejmowania decyzji co do cofnięcia mu pozwolenia na broń. W sytuacji natomiast, gdy zostanie uniewinniony, to postępowanie administracyjne trzeba będzie wzruszać i uchylać wydaną decyzję administracyjną. W ocenie skarżącego organy obu instancji rażąco naruszyły prawo materialne, dokonując błędnej wykładni przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konkluzji skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje i postanowienia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżone rozstrzygnięcie. Art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje lub postanowienia podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez A. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2009 r., Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W oparciu o rozwiązania przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego podstawy zawieszenia postępowania można podzielić na obligatoryjne (art. 97 § 1) i fakultatywne (art. 98 § 1). Zawieszenie postępowania zależne od woli strony oparte zostało na zasadzie dyspozycyjności, która nie ma jednak w tym przypadku charakteru bezwzględnego. Podlega ona podwójnemu ograniczeniu. Po pierwsze wola tej strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, wyrażona we wniosku o zawieszenie postępowania, nie jest wyłączną przesłanką zawieszenia postępowania. Organ musi bowiem zbadać, czy występują także inne przesłanki zawieszenia, wymienione w art. 98 § 1 k.p.a. Po drugie, zawieszenie postępowania pozostawione zostało uznaniu organu administracji publicznej. Dopuszczalność fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego uzależniona została w świetle art. 98 § 1 k.p.a. od łącznego zaistnienia pięciu następujących przesłanek: 1. postępowanie administracyjne zostało wszczęte na żądanie strony; 2. postępowanie administracyjne toczy się; 3. o zawieszenie postępowania wystąpi ta strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte; 4. inne strony postępowania nie sprzeciwiają się zawieszeniu postępowania; 5. zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Postępowanie w sprawie niniejszej zostało wszczęte z urzędu, a zatem nie została spełniona pierwsza ze wskazanych powyżej przesłanek. W tych okolicznościach organ zasadnie uznał, że brak było możliwości zastosowania powyższego przepisu i zawieszenia w oparciu o niego postępowania w sprawie. Art. 97 § 1 k.p.a. wyznacza natomiast podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Sytuacje przewidziane w pkt 1-3 tego przepisu nie mogły jednak znaleźć zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem nie zaistniały okoliczności faktyczne w nich przewidziane. Punkt czwarty tego paragrafu stanowi natomiast, że organ administracji publicznej jest obowiązany zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi więc o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Innym organem w rozumieniu komentowanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych. Sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny (Wróbel A. Zakamycze 2005 Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). Zagadnienia wstępnego nie może natomiast stanowić wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Konieczności dokonania ustaleń faktycznych w sprawie nie można utożsamiać z zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym. Na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, nie mają też wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2004 r., Nr 52, poz. 525 z późn. zm., dalej jako u.b.a.) właściwy organ Policji cofa pozwolenie na broń, jeżeli osoba, której pozwolenie takie wydano, należy do osób, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2-6. Stosownie natomiast do brzmienia art. 15 ust. 1 pkt 6 u.b.a., pozwolenia na broń nie wydaje się osobom, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem, że podstawą cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni jest stwierdzenie przez organy Policji, że w stosunku do posiadacza broni zachodzi uzasadniona obawa, że może jej użyć w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Mając na względzie treść przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 u.b.a. stwierdzić należy, że w ocenie ustawodawcy obawa ta istnieje na pewno w przypadku popełnienia albo choćby tylko postawienia w postępowaniu karnym zarzutów popełnienia przez taką osobę przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu. Ustawodawca nie uzależnił więc wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń od skazania prawomocnym wyrokiem karnym, lecz wyraźnie związał okoliczność wystąpienia obawy już z samym faktem dopiero toczącego się postępowania karnego wobec posiadacza broni. W przypadku natomiast przestępstw innych niż wskazane powyżej, ustalenie faktu zaistnienia przestępstwa nie może być uznane za wyłączną przesłankę cofnięcia pozwolenia na broń, lecz konieczne jest przeprowadzenie szerszej analizy, uwzględniającej wszystkie okoliczności sprawy, czy rzeczywiście istnieje uzasadniona obawa użycia broni przez uprawnionego do jej posiadania w sposób sprzeczny z interesem porządku lub bezpieczeństwa publicznego. W tych okolicznościach, wbrew twierdzeniom skargi, nie można uznać, że wyrok karny stanowi kwestię prejudycjalną w sprawie dotyczącej cofnięcia pozwolenia na posiadanie broni. Postępowanie karne dotyczy bowiem stanu faktycznego a nie kwestii prawnej. Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie sądowym, jak również aprobowane w piśmiennictwie. Wyrażono w nim przekonanie, że nie można zaakceptować poglądu, że w postępowaniu dotyczącym cofnięcia pozwolenia na broń, rozstrzygnięcie sądu karnego co do popełnienia przestępstwa przez osobę legitymującą się tym pozwoleniem stanowiło kwestię prejudycjalną, gdyż nie jest obojętne dla celów porządku i bezpieczeństwa publicznego, czy broń będzie w posiadaniu osób, które dają gwarancję, iż nie użyją jej sprzecznie z tymi celami, czy też osób, które naruszyły porządek prawny w takim stopniu, że stwarzają obawę użycia broni sprzecznie z tymi celami (Jakimowicz Wojciech, Samorząd Terytorialny 2003/10/29, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym). Na podkreślenie przy tym zasługuje, że organ administracji publicznej nie rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym o kwestiach prawnokarnych, tj. nie bada winy czy niewinności osoby posiadającej pozwolenie na broń i zasadności postępowania karnego. Zasada domniemania niewinności nie ma w nim zastosowania. Organ bada jedynie zaistnienie przesłanek wynikających ze wskazanych powyżej przepisów ustawy o broni i amunicji. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd uznał, że organ zasadnie ocenił, iż w sprawie niniejszej brak jest przesłanek uzasadniających zawieszenie postępowania i wniosku skarżącego w tym zakresie nie uwzględnił. Dlatego też Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.