II SA/Gl 57/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia oddala skargę. W dniu [...]r. pracownicy Miejskiego Zarządu Dróg w G. , w toku czynności sprawdzających, stwierdzili, że w pasie drogowym ul. [...] w G. umieszczono dwustronną reklamę o treści "[...]". Reklamę zamocowano na przyczepie o numerze [...]. Z oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną. Dokonano pomiaru reklamy ustalając jej wymiary (2,36 mx4,97 m x 2). Pismem z [...]r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich zwrócił się do Wydziału Komunikacji UM o udzielenie informacji, kto jest właścicielem przyczepy. W dniu [...]r. Zarząd Dróg otrzymał informację, że przyczepa o nr [...] jest zarejestrowana na rzecz "A" sp. z o. o. w G.. Zawiadomieniem z [...]r. organ I instancji zawiadomił spółkę "A" o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] poprzez lokalizację reklamy zamocowanej na przyczepie. Zawiadomiono także o planowanych na dzień [...]r. oględzinach miejsca umieszczenia reklamy. Zawiadomienie zostało odebrane przez stronę [...]r. W wyniku kolejnych wizytacji miejsca umieszczenia reklamy w dniach [...], potwierdzono fakt postoju przyczepy wraz z reklamą. W dniu [...]r. B. K. w toku rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu oświadczył, że przyczepa wraz z reklamą zostanie usunięta w dniu [...]r. Okoliczność tę Spółka potwierdziła w piśmie z dnia [...]r. Potwierdzając fakt otrzymania zawiadomienia o wszczętym postępowaniu i usunięcie reklamy w dniu [...]r. Spółka jednocześnie podniosła, że zaparkowanie pojazdu w miejscu do tego przeznaczonym nie może stanowić wykroczenia. Zwróciła także uwagę, że zawiadomienie o postępowaniu otrzymała 20 dni po pierwszych oględzinach, co ma znaczenie z tego powodu, że opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn m. in. ilości dni zajmowania pasa. Opóźnienie w zawiadomieniu strony stanowi naruszenia zasad procedury administracyjnej wyrażonych w art. 7 i 9 k.p.a. Wszczęcie postępowania po 14 dniach od powzięcia informacji o rzekomym naruszeniu przepisów narusza także art. 8 k.p.a. W dniu [...]r. organ przeprowadził oględziny miejsca i stwierdził, że przyczepa wraz z reklamą została usunięta. Decyzją z dnia [...]r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w G. nałożył na spółkę "A" opłatę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w kwocie 3. 378 zł Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zebrany materiał nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że miejsce postoju przyczepy wchodzi w skład pasa drogowego ul. [...] w G. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji dołączył do akt sprawy wypis z ewidencji gruntów dla działki nr 1 stanowiącej drogę oraz mapę i rysunek ilustrujące przebieg drogi i miejsce postawienia przyczepy. W toku postępowania Spółka zwróciła uwagę, że po drogach porusza się wiele pojazdów z reklamowymi napisami, także ich ustawienie w pasie drogowym winno być traktowane jako zajęcie pasa pod reklamę i sankcjonowane karami. Na takie pojazdy kary nie są jednak nakładane, co świadczy o nierównym traktowaniu podmiotów. W kolejnych pismach strona zwracała uwagę, że przyczepa stała prawidłowo zaparkowana w miejscu do tego przeznaczonym. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ I instancji nałożył na "A" spółkę z o.o. w G. karę pieniężną w kwocie 3.378 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, polegające na ustawieniu reklamy o powierzchni 23,4584 m2 w dniach [...] r. Kara została nałożona na Spółkę jako na właściciela przyczepy, na której umieszczono reklamę. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.). W uzasadnieniu opisano ustalony stan faktyczny i podano, że okres od ujawnienia postoju reklamy do zawiadomienia strony był zależny od czasu potrzebnego dla ustalenia właściciela przyczepy. Pozostawienie przyczepy z umieszczoną na niej reklamą, bez pojazdu, wskazuje na reklamowy cel ekspozycji. Przyczepa została umieszczona w pasie drogowym i nie na parkingu, lecz na pasie oddzielającym jezdnie drogi, poza terenem wyznaczonym do parkowania znakiem [...]. Ekspozycja reklamy miała miejsce w dniach wskazanych w decyzji, lokalizację reklamy potwierdzają przeprowadzone w tych dniach oględziny a także oświadczenie strony, podającej, że przyczepa została usunięta [...], co pozwala przyjąć, że dzień ten także był dniem ekspozycji. Kara została obliczona jako dziesięciokrotność opłaty odpowiadającej iloczynowi liczby dni (ośmiu), stawki (1,80 zł) i powierzchni reklamy (23,4584 m2). W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła, że błędnie przyjęto, jakoby doszło do zajęcia pasa drogowego. Przyczepa stała na parkingu, nie w pasie drogowym, przez który należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i obsługą ruchu i zarządzania drogą. Przepisy o charakterze restrykcyjnym winny być interpretowane ścieśniająco. Podniesiono, że zgodnie z oświadczeniem organu I instancji, nie są nakładane opłaty za reklamy umieszczone na pojazdach w ruchu i za krótkotrwały postój takiego pojazdu. Wobec tego zgłoszono zarzut, że przyczepa tylko chwilowo znajdowała się w przedmiotowym miejscu, organ nie udowodnił, że postój miał charakter ekspozycji reklamy. Umieszczając przyczepę na parkingu, w miejscu dozwolonym, Spółka działała w dobrej wierze i nie w celach reklamowych, lecz na potrzeby własne. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. Podało, że zarzut wadliwego zakwalifikowania postoju przyczepy nie jest zasadny. Przyczepa w ustalonych dniach znajdowała się w miejscu stanowiącym pas drogowy, zgodnie z definicją podaną w art. 4 ust. 1 ustawy, co dokumentuje materiał zgromadzony w aktach sprawy. Tablica eksponowana na przyczepie stanowi reklamę, zgodnie z definicją reklamy podaną w art. 4 pkt 23 ustawy. Techniczna metoda ekspozycji reklamy nie ma znaczenia. Reklamę stanowi każdy nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek formie, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem drogowym. Ze zdjęć zgromadzonych w aktach wynika, że przedmiotowa tablica umieszczona na przyczepie zawierała informację o przedsiębiorstwie prowadzonym przez Spółkę i była widoczna dla użytkowników drogi. Okoliczność ta spełnia przesłanki z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy i wobec braku zgody zarządcy uzasadnia nałożenie kary. Natomiast przepis art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o drogach publicznych nie ma w sprawie zastosowania, albowiem dotyczy terenów poza obszarami zabudowanymi, co w sprawie nie ma miejsca. Zarzut tymczasowości parkowania także nie wpływa na kwalifikację stwierdzonego stanu, albowiem nawet w sytuacji przerw w parkowaniu przyczepy, nie można przyjąć, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego. Ustalenie kary nastąpiło prawidłowo, z zastosowaniem stawki ustalonej uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta G. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. 2255 ze zm.). Powierzchnia ekspozycyjna reklamy został obliczona z wykorzystaniem danych ustalonych w dniu [...]r. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Spółka zwrócił się o uchylenie decyzji organów obu instancji jako naruszających art. 7, 8, 9, 10 § 1, 12 § 1, 35, 68, 77 § 1 i 79 § 1 k.p.a. Zarzuciła, że w sprawie doszło do niezrozumiałej zwłoki w wydaniu decyzji, która wpłynęła na wysokość kary, od daty ujawnienia przyczepy do zawiadomienia strony upłynęło 20 dni. Nadto strona winna była zostać zawiadomiona o każdych kolejnych oględzinach parkingu, jakie miały miejsce po [...] r. Strona nie brała także udziału w pomiarach reklamy, stąd nie zostało ustalone jednoznacznie, jakie są parametry reklamy. Sporządzone z oględzin protokoły nie mogą stanowić dowodów w sprawie, albowiem strona nie uczestniczyła w ich przeprowadzaniu, nie można zatem uznać, że organ udowodnił fakt zajęcia pasa. Podtrzymano w skardze twierdzenie, że postój miał charakter incydentalny, strona był przekonana, że zajmowany teren stanowi parking. Stanowisko to strona podtrzymała w piśmie procesowym z [...]r. podając, że sporne jest, czy przyczepa znajdowała się w pasie drogowym, w istocie bowiem stała w miejscu przeznaczonym na parkowanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Należy zwrócić uwagę skarżącej Spółki, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest kwestia parkowania przyczepy i okoliczności związane z legalnością tego parkowania. Z tego powodu nie ma znaczenia, czy miejsce postoju stanowiło parking a samo parkowanie naruszało przepisy prawa o ruchu drogowym. W sprawie nie doszło bowiem do stwierdzenia, że naruszono przepisy ruchu drogowego i nie z tego powodu nałożono karę. Okoliczności sprawy wymagają analizy i kwalifikacji z punktu widzenia szczególnego reżimu, jakiemu podlegają drogi publiczne i umieszczanie na ich terenie różnych obiektów, w tym reklam. Drogi publiczne zaliczane są do stref specjalnych i działania podejmowane w ich obszarze podlegają szczególnej regulacji. Wstępną, ale jednocześnie zasadniczą dla sprawy kwestią jest zatem ustalenie, czy znajdująca się na przyczepie reklama została umieszczona w pasie drogi publicznej. Tylko ta okoliczność uzasadnia zastosowanie reżimu przewidzianego ustawą o drogach publicznych. Argumenty podawane przez skarżącą Spółkę sugerują, że w jej przekonaniu miejsca przeznaczone pod parkowanie nie stanowią drogi. Należy jednak zwrócić uwagę, że na gruncie ustawy nie chodzi o drogę w potocznym rozumieniu i nie można jej utożsamiać jedynie z pasami przeznaczonymi do jazdy. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.) zawiera w art. 4 pkt 1 i 2 definicję legalną zarówno drogi, jak i pasa drogowego. Drogę stanowi budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Pas drogowy jest pojęciem zakresowo szerszym i stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. O wielkości pasa drogowego decydują zatem jego linie graniczne. Jak to ilustruje złożony do akt szkic i mapa, przyczepa Spółki znajdowała się na terenie wyznaczonym liniami granicznymi drogi publicznej. Ta okoliczność uzasadnia stosowanie przepisów ustawy o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych reglamentuje możliwość podejmowania działań w obszarze pasa drogowego. W szczególności przepis art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy przewiduje, że umieszczanie reklam w pasie drogowym wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Pojęcie reklamy także zostało w ustawie zdefiniowane, dotyczy go art. 4 pkt 23 ustawy. Zgodnie z tym przepisem reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie reklamę stanowił element posadowiony na przyczepie, stanowiący nośnik informacji wizualnej. Niewątpliwie element ten służył upublicznieniu treści na nim się znajdującej. Ze względu na tę okoliczność sprawy nie mają znaczenia argumenty strony, że po drogach poruszają się pojazdy, na których ujawnione są treści reklamowe, a organy nie egzekwują od właścicieli tych pojazdów obowiązku uiszczania opłat i nie nakładają na nich kar. Rozstrzygnięcie statusu tak oznakowanych pojazdów nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem jej stan faktyczny jest w istocie prostszy, informacja została upubliczniona na tablicy zamocowanej na przyczepie, nie na karoserii, szybie czy plandece samochodu. W przekonaniu Sądu uznanie przez organy, że tablica zawierająca informację o ofercie salonu samochodowego skarżącej Spółki jest reklamą, która ze względu na jej postawienie na terenie wyznaczonym granicami pasa drogowego wymagała zezwolenia zarządcy drogi, jest uzasadnione i nie narusza wskazanych wyżej przepisów i definicji ustawy o drogach publicznych. Bezsporne jest także w sprawie, że Spółka nie posiadała zezwolenia na postawienie reklamy. Sytuacja taka uzasadnia nałożenie w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty należnej z tytułu zezwolenia na zajęcie pasa (art. 40 ust. 12 ustawy). Sposób ustalania opłaty regulują przepisy art. 40 ust. 4-6 ustawy. W przypadku reklamy oblicza się ją jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Karę nakłada się w formie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Wbrew przekonaniu Skarżącej Spółki, w niniejszej sprawie nie doszło w ocenie Sądu do naruszenia przez organy zasad postępowania administracyjnego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, co jest warunkiem dopuszczalności uchylenia decyzji. Po pierwsze, karę obliczono uwzględniając tylko dni, w których stwierdzono fakt ekspozycji reklamy oraz dzień, w którym zgodnie z oświadczeniem strony, doszło do jej usunięcia. Ponieważ ustawa uzależnia opłatę od ilości dni, bez znaczenia pozostaje długość postoju w konkretnym dniu. Strona sama przyznała, że do usunięcia reklamy doszło [...], ten dzień zasadnie uznano zatem za dzień ekspozycji i uwzględniono przy obliczaniu wysokości kary. Sąd nie podziela także opinii Skarżącej, że organy nie udowodniły faktu postoju przyczepy z reklamą, albowiem protokoły z oględzin nie mogą stanowić miarodajnych dowodów, gdyż przeprowadzono je bez udziału strony. Pracownicy organu zarządzającego drogą są upoważnieni do monitorowania jej stanu i czynności te dla ich skuteczności i nie wymagają udziału potencjalnego adresata decyzji. Natomiast strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania, możliwości składania wyjaśnień, oględzinach zaplanowanych na [...]r. Nie można się także zgodzić z zarzutem, że organ naruszył zasady dobrej procedury, nie pouczając niezwłocznie strony o grożących jej skutkach. Skarżąca Spółka stała się stroną postępowania po zawiadomieniu jej o jego wszczęciu. Natomiast wcześniej organ I instancji niezwłocznie po ujawnieniu reklamy wszczął kroki w celu określenia strony postępowania. Adresatem decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego może być podmiot zobowiązany do uzyskania zgody na to zajęcie, czyli podmiot dokonujący faktycznego zajęcia pasa drogowego. Z tego względu, że reklama była zamocowana na przyczepie, prawidłowo zwrócono się o podanie, kto jest właścicielem przyczepy i na właściciela przyczepy nałożono karę. Fakt, że w niniejszej sprawie podmiot reklamujący się i właściciel przyczepy są jedną osobą przyczynia się do zatarcia wagi tego rozróżnienia. Prawidłowo organ zwrócił się o podanie danych właściciela przyczepy, nie miał bowiem podstaw do przyjęcia, że jest nim z całą pewnością podmiot, którego dotyczy treść reklamy. Po ujawnieniu danych właściciela przyczepy niezwłocznie dokonano natomiast zawiadomienia o postępowaniu. Nie może uzasadniać także uchylenia decyzji zarzut, że nie wykazano bezspornie wielkości powierzchni reklamy. Podnosząc ten zarzut skarżąca Spółka nie podała, jakie są rzeczywiste wymiary reklamy, nie zanegowała zatem skutecznie danych ustalonych przez organ, mimo że reklama znajduje się w jej posiadaniu. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.