II OSK 2211/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Klotz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy Włoszczowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt II SAB/Ke 13/10 w sprawie ze skargi H. M. i K. K. na bezczynność Burmistrza Gminy Włoszczowa w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Gminy Włoszczowa na rzecz K. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skarg H.M. i K.K. na bezczynność Burmistrza Gminy Włoszczowa w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, zobowiązał Burmistrza Gminy Włoszczowa do wydania stosownego aktu administracyjnego w sprawie z wniosku skarżących. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargach na bezczynność Burmistrza Gminy Włoszczowa skarżący domagali się zobowiązania tego organu do merytorycznego zakończenia sprawy z ich wniosku z dnia 22 grudnia 2008 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw z myjnią samochodów. W uzasadnieniu skarg wskazano, że w dniu 16 marca 2009 r. Burmistrz Gminy Włoszczowa odmówił wydania decyzji, załatwiającej opisany wyżej wniosek. Decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. organ I instancji ponownie odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i ta decyzja także została uchylona przez organ odwoławczy w dniu 17 listopada 2009 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W dniu 23 grudnia 2009 r. Burmistrz Gminy Włoszczowa przesłał do stron postanowienie o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter do dnia 23 stycznia 2010 r., a następnie uchylił to postanowienie i zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia skargi złożonej przez jedną ze stron postępowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (zwany dalej WSA w Kielcach). Skarżący podnieśli, że w świetle art. 61 § 1 p.p.s.a. okoliczność złożenia skargi na ostateczną decyzję do sądu administracyjnego "nie może stanowić przyczyny zwłoki lub zawieszenia" postępowania. Skarżący podnieśli, że przed wniesieniem skargi wyczerpali środki zaskarżenia, albowiem zostało wniesione przez K.K. zażalenie na bezczynność, rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w dniu [...] lutego 2010 r. W odpowiedzi na skargę H.M. Burmistrz Gminy Włoszczowa wniósł o jej oddalenie z uwagi na to, że brak jest przesłanek do uznania jego bezczynności. Organ wskazał jedynie, że postanowienie z dnia 23 grudnia 2009 r. o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy zostało wydane przedwcześnie, ponieważ przesłanie akt sprawy powoduje stan, że sprawa się nie toczy i nie biegną żadne terminy przewidziane w k.p.a. Natomiast w odpowiedzi na skargę K.K., również domagając się jej oddalenia, organ dodatkowo podniósł, że ponieważ na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] listopada 2009r. została wniesiona skarga, rozpoznana przez WSA w Kielcach w dniu 14 kwietnia 2010 r., akta sprawy znajdują się w sądzie. Skarga została oddalona, jednak orzeczenie to jest nieprawomocne. Dlatego też organ nie może rozpoznać sprawy, gdyż jej rozpatrzenie zanim zapadnie rozstrzygnięcie sądów administracyjnych, mogłoby spowodować – w przypadku uchylenia przez NSA wyroku Sądu I instancji i decyzji Kolegium – że w niniejszej sprawie zapadłyby dwa rozstrzygnięcia, a to stanowiłoby podstawę stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Skargi stron zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wydając wskazany na wstępie wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, że skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu I instancji, Burmistrz Gminy Włoszczowa pozostaje w bezczynności. Decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja Kolegium została zaskarżona do WSA w Kielcach, który wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r. skargę oddalił. Orzeczenie to nie jest prawomocne, została bowiem od niego wniesiona skarga kasacyjna. Wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zostało wstrzymane ani na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ani też na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Ponadto po uchyleniu przez SKO w Kielcach decyzji z dnia [...] września 2009 r. organ I instancji w dniu 23 grudnia 2009 r. przedłużył termin rozpatrzenia sprawy z uwagi na jej skomplikowany charakter, a następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. uchylił postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ I instancji nie wydał żadnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, które strona mogłaby zaskarżyć, a jedynie w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] stycznia 2010 r. wskazał, że przesłanie akt sprawy w związku ze złożoną skargą strony do WSA w Kielcach powoduje stan, że sprawa się nie toczy i nie biegną terminy przewidziane w K.p.a. Natomiast już po dniu 11 stycznia 2010 r. organ nie podjął już żadnych czynności. Sąd I instancji podkreślił, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Oznacza to, iż zaskarżona do sądu administracyjnego ostateczna decyzja, pomimo że jest nieprawomocna, podlega wykonaniu. Tylko gdyby wykonalność decyzji została wstrzymana na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 lub § 3 p.p.s.a., można by zasadnie twierdzić, że nie biegną terminy do załatwienia sprawy, przewidziane przepisami k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, również przepis art. 286 § 2 p.p.s.a. nie stanowi w niniejszej sprawie podstawy do uznania, że do czasu zwrotu akt sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia organ nie ma obowiązku podejmowania czynności w sprawie i jej zakończenia. Fakt przekazania akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie uzasadnia bezczynności organu administracji do czasu zwrotu akt. Zdaniem Sądu zawarte w art. 286 § 2 uregulowanie ma zastosowanie wówczas, gdy zostają do sądu administracyjnego przesłane akta sprawy zakończonej ostateczną decyzją, kończącą postępowanie w sprawie. W sytuacji, gdy Sąd taką decyzję uchyli, wówczas do dnia, kiedy akta sprawy nie zostaną zwrócone organowi, nie biegną terminy do załatwienia sprawy. Przepis ten ma także zastosowanie do skargi na bezczynność, ale w tym znaczeniu, że wyznaczony przez Sąd termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia zwrotu akt nadesłanych w związku ze skargą na bezczynność. Okoliczność, że organ, z uwagi na fakt przesłania akt do sądu wraz ze skargą na decyzję, nie dysponuje aktami nie oznacza, że nie może podejmować w sprawie czynności i jej zakończyć. Istnieje bowiem możliwość wystąpienia przez organ o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania decyzji, względnie sporządzenia odpisów niezbędnych dokumentów. Jeśli natomiast zdaniem organu zachodzą inne przeszkody do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności jeśli jego zdaniem rozstrzygniecie sprawy zależy od innego toczącego się postępowania, powinien zawiesić postępowanie. Wydane w tym przedmiocie postanowienie, strona niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia, będzie mogła zaskarżyć zwalczając w ten sposób brak podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie i pogląd, że sprawa nie może się toczyć. Organ natomiast, zawieszając postępowanie, uchroni się przed zarzutem bezczynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ administracji. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność pomimo braku zaistnienia ku temu przesłanek, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez dokonanie błędnej wykładni art. 35 i 36 k.p.a. i w konsekwencji niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. Strona zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) naruszenia zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej – art. 73 i 74 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez błędną ich wykładnię, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ może wypełnić obowiązek zapewnienia prawa do oglądania akt stronie poprzez przedstawienie sporządzonych przez siebie odpisów dokumentów; 2) naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, iż do wydania rozstrzygnięcia przez organ za wystarczające należało uznać odpisy niezbędnych dokumentów, gdy z przytoczonych przepisów wynika, że strona powinna wiedzieć, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej wydano decyzję w sprawie, a brak pełnej dokumentacji uniemożliwia organowi uzasadnienie swego rozstrzygnięcia i zapewnienia realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli; 3) art. 10 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ może zapewnić wypełnienie wyżej wymienionej normy poprzez zapoznanie strony z niepełnym materiałem lub z jego odpisami; 4) art. 35 i 36 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez niezastosowanie tych norm prawnych, gdy zachodziły przesłanki do ich zastosowania; 5) art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ przez dokonanie błędnej wykładni normy prawnej i w konsekwencji dokonanie błędu subsumcji poprzez przyjęcie, iż organ powinien zawiesić przedmiotowe postępowanie z uwagi na zaistnienie zagadnienia wstępnego, gdy strona skorzystała z możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia organu II instancji do wojewódzkiego sądu administracyjnego, chociaż taka sytuacja nie mieści się w pojęciu zagadnienia wstępnego. Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a gdyby Sąd nie podzielił tego żądania o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Strona wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie doszło do nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy i zwłoka ta została spowodowana przez organ administracyjny. Niewątpliwie postępowanie wszczęte wnioskiem złożonym przez skarżących w dniu 22 grudnia 2008 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia Burmistrz Gminy Włoszczowa prowadził opieszale, z naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a., a także do dnia 22 lipca 2010 r., tj. wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie wydał w tym okresie przedmiotowej decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy podkreślić, że terminy przewidziane w art. 35 k.p.a. do załatwienia spraw są terminami maksymalnymi. W przypadku organu I instancji rozpoczynają swój bieg – co do zasady – w dacie doręczenia żądania organowi, a kończą w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej instancji. Okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Jeśli organ nie załatwia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. lub wyznaczonych zgodnie z art. 36 k.p.a. pozostaje w bezczynności. Ponadto – co wymaga szczególnego podkreślenia na gruncie niniejszej sprawy – o bezczynności organu można mówić nie tylko wtedy, gdy w ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności, ale również wtedy, gdy chociaż prowadził postępowanie, lecz nie wydał stosownego aktu administracyjnego lub nie podjął czynności zgodnie z przepisami prawa, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Analiza akt administracyjnych potwierdza słuszność stanowiska Sądu I instancji. Organ pozostawał w bezczynności począwszy od dnia 11 stycznia 2010 r. Wynika to z tego, że dnia 23 grudnia 2009 r. na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. przedłużył termin do załatwienia tej sprawy do dnia 23 stycznia 2010 r., biorąc pod uwagę jej skomplikowany charakter, co sam podkreślił organ I instancji, lecz następnie postanowieniem z dnia 11 stycznia 2010 r. uchylił powyższe postanowienie z dnia 23 grudnia 2009 r., które było w istocie zawiadomieniem dla stron postępowania. Ponadto wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 i 74 k.p.a. – chociaż są to w istocie przepisy postępowania – w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię, co dotyczy także art. 8, 9, 11 jak i art. 10 k.p.a. czyli zasad ogólnych k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie było bowiem przeszkód do podjęcia czynności zmierzających do pozyskania wymaganej do rozpoznania sprawy dokumentacji poprzez np. sporządzenie odpisów niezbędnych dokumentów, biorąc także pod uwagę, że już dwukrotnie organ I instancji orzekał merytorycznie w sprawie wydania przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia, posiadając w tym czasie całość akt administracyjnych w tej sprawie. Ponadto okoliczność faktyczna przesłania akt administracyjnych do Sądu I instancji łącznie ze skargą na ostateczną decyzję nie powoduje, że w stanie faktycznym i prawnym tej sprawy właściwy organ nie ma także możliwości wystąpienia o nadesłanie akt w celu ich wykorzystania do wydania stosownego aktu administracyjnego w zakresie wniosku skarżących, tj. H. M. i K. K. o wydanie przedmiotowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po drugie, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu dokonania błędnej wykładni, a w rezultacie błędnej jego subsumcji poprzez przyjęcie, że właściwy organ powinien zawiesić postępowanie z powodu wystąpienia zagadnienia wstępnego, chociaż strona skorzystała z możliwości zaskarżenia decyzji ostatecznej do Sądu I instancji co nie jest zagadnieniem wstępnym. Jednak Sąd I instancji w istocie jedynie stwierdził, że jeżeli zachodzą zdaniem organu I instancji inne przeszkody do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności jeżeli rozstrzygnięcie danej sprawy zależy od innego toczącego się postępowania powinien zawiesić postępowanie, które to postanowienie podlega zaskarżeniu przez strony postępowania. Ponadto autor skargi kasacyjnej błędnie podnosi jednoczesne naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zakresie jego błędnej wykładni jako naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.), a następnie również jego błędnej subsumcji jako naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.) chociaż brak jest przesłanek do stwierdzenia wystąpienia tego rodzaju naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym nie można było zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej o naruszeniu przez WSA w Kielcach art. 149 cyt. ustawy p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie obu skarg. Ponadto przepis te nie znajduje zastosowania tylko w przypadku, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego – przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność – organ wyda żądaną decyzję lub inny akt, nawet z przekroczeniem ustawowych terminów. Tylko w powyższej sytuacji organ nie pozostaje w bezczynności, a sąd nie może zobowiązać organu, na podstawie art. 149 p.p.s.a., do wydania określonego aktu administracyjnego w celu załatwienia danej sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 tejże ustawy p.p.s.a.