II SA/Gd 186/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 listopada 2009 r. nr [...], 2. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2009 r. nr [...] oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2009 r. nr [...], 3. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym i drugim wyroku nie mogą być wykonane, 4. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. J. kwotę 500, zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 9 czerwca 2009r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. nałożył na K. J. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (4 egz.) rozbudowy domu jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. S. 37, uzgodnionego z rzeczoznawcami ds. BHP, higieniczno-sanitarnymi i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w terminie do dnia 30 września 2009r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z oświadczenia kierownika budowy, jak i ze złożonego tzw. "projektu zamiennego przyziemia" wynika, że w miejscu pierwotnie zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych piwnicy urządzono lokal usługowy – gabinet solarium i odnowy biologicznej. Wprowadzenie podczas budowy zmian związanych z wykonaniem nowego układu funkcjonalnego pomieszczeń wymagało uprzedniego uzgodnienia i zaopiniowania z rzeczoznawcami w branży higieniczno-sanitarnej i bhp. Wskazano również, że organ architektoniczno-budowlany nie miał podstaw prawnych do przyjęcia w dniu 11-03-2009r. do wiadomości zawiadomienia z dnia 27.02.2009r. o zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na gabinet solarium i odnowy biologicznej, bowiem decyzja z dnia 05.12.2008r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. o wniesieniu sprzeciwu z uwagi na dokonane odstępstwa, została przesłana do wiadomości do tego organu, a ponadto od dnia 20-02-2009r. w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja nr WOP/AM/7144/523/08 Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymująca sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części domu jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. S. 37 w G., którą również przesłano do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Decyzja powyższa zaskarżona odwołaniem przez inwestora została utrzymana w mocy decyzją nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 10 lipca 2009r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji podkreślając, iż zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i dopuszczalna jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 17 listopada 2009r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na prawach powiatu w G. nałożył na K. J. - obowiązek doprowadzenia rozbudowy domu jednorodzinnego na terenie posesji przy ul. S. 37 w G. do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie zmiany sposobu użytkowania części budynku stanowiących gabinet solarium i odnowy biologicznej do funkcji pierwotnie zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych w piwnicy. Decyzja została wydana w oparciu o art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 81 ust. 1 pkt. 2, ust. 4, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 pkt. 1, art. 84 a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. Nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją z dnia 09 czerwca 2009r. został nałożony na inwestora obowiązek wykonania czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 września 2009r. włącznie. Do dnia orzekania przez organ, pomimo upływu terminu, inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. J. kwestionując ustalenie, że w przyziemiu budynku został urządzony lokal usługowy oraz zarzucając, że bezpodstawnie przyjęto, że inwestor nie spełnił wymogów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Odwołująca podniosła, że w dacie zawiadomienia o zakończeniu rozbudowy domu w budynku nie prowadzono żadnej działalności gospodarczej, ani też nie zmieniono funkcji piwnicy w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wykonane przez inwestora prace "adaptacyjne" polegające na m.in. montaży kabiny prysznicowej, montażu rolety w klatce schodowej, wykonanie otworu drzwiowego, wentylacji i oświetlenia nie były istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Odwołująca przedstawiła opinie Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 lutego 2009r. (tj. po upływie prawie 4 miesięcy od daty zawiadomienia o zakończeniu robót) na temat pomieszczeń przyziemia. W opinii nie zostało stwierdzone, że w przyziemiu funkcjonuje solarium i gabinet odnowy biologicznej. Odwołująca stwierdziła, że planowała zmienić funkcję przyziemia, ale dopiero po spełnieniu wszelkich wymogów w tym zakresie. Ponadto zakwestionowała uznanie przez organ, że nie wykonała obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, gdyż przedłożyła taki dokument. Trudność polegała jednak na niemożności jednoznacznego określenia przez organ nadzoru budowlanego wymogów, jakie spełnić powinien nowo opracowany projekt. Decyzją z dnia 21 stycznia 2010r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art.51 ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ponieważ, co zostało jednoznacznie ustalone, strona zobowiązana nie wykonała obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 9 czerwca 2009r. nr [...] mającego na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego przy ul. S. 37 w G., wykonanych z istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę - organ pierwszej instancji był obligowany do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie tego obiektu do stanu poprzedniego. Odnosząc się do odwołania organ odwoławczy stwierdził, że rysunku "rzutu pomieszczeń lokalu usługowego - adaptacja pomieszczeń na gabinet solarium i odnowy biologicznej", załączonego do pisma z 29 czerwca 2009r. w żadnym razie nie można uznać za projekt budowlany zamienny. Wg art. 51 ust.1 pkt 3 ww. ustawy, przy sporządzaniu projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przywołana regulacja nie podlega arbitralnym interpretacjom stron postępowania. W odpowiedzi na wystąpienie skarżącej z 10 listopada 2009r. organ przedstawił wyjaśnienie dotyczące jego zakresu i treści. K. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja opiera się na stwierdzeniu, że inwestor wykonał w miejscu pierwotnie zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych w piwnicy lokal usługowy – gabinet solarium i odnowy biologicznej. Powyższe twierdzenie organy oparły na domniemaniu, a nie stanie faktycznym, gdyż nie dokonano wizji lokalnej. Projekt koncepcji zagospodarowania przyziemia budynku przyjęto jako fakt prowadzenia działalności gospodarczej w lokalu usługowym, który to nie istniał fizycznie, a jedynie "na papierze" i nigdy nie powstał. W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zmiana funkcji przyziemia budynku mogła nastąpić wyłącznie poprzez prowadzenie w nim działalności gospodarczej, co nie nastąpiło. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdził, że skarżąca nie kwestionuje, że nie wykonała obowiązku nałożonego uprzednią decyzją. Odpierając zarzut dowolnego ustalenia stanu faktycznego wskazano, że inwestor do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych załączył oświadczenie kierownika budowy i "projekt zamienny przyziemia" z których wynika, że w miejsce pierwotnie zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych w piwnicy urządzono lokal usługowy. Dokumenty te, jako pochodzące od strony, uznaje się za tzw. "mocne dowody" w sprawie. W takiej sytuacji organ nie musi przeprowadzać dowodu w postaci oględzin przeciwko treści tych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Art. 51 ust. 1 stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Stosownie do ust. 3 po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z ust. 4 wynika natomiast, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z ust. 5 wynika natomiast, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca K. J. dokonała rozbudowy domu jednorodzinnego przy ul. S. 37 w G. na podstawie decyzji z dnia 26 czerwca 1997r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Bezsporne jest również, że w dniu 22 października 2008r. inwestorka złożyła zawiadomienie o zakończeniu rozbudowy domu. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie art. 51 ust. 5 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w konsekwencji uprzednio wydanych przez te organy decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Art. 51 ust. 7 stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Stwierdzić zatem należy, że brak jest podstaw do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz następnie art. 51 ust. 4 i 5 w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji gdy roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego, do użytkowania którego można przystąpić po zawiadomieniu o zakończeniu budowy, zostały zakończone (zob. też Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz , ODDK Sp. z o.o. Gdańsk 2007r., komentarz do art. 51, s. 172). W niniejszej sprawie organ nie mógł więc nałożyć na skarżącą obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stąd też nie było podstaw do orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 tejże ustawy. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z tym, w toku niniejszego postępowania poddano kontroli oprócz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nakładającej na skarżącą obowiązek przywrócenia zmiany sposobu użytkowania części budynku stanowiących gabinet solarium i odnowy biologicznej do funkcji pierwotnie zaprojektowanych pomieszczeń gospodarczych w piwnicy, także ostateczną wadliwą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 9 czerwca 2009r. nakładającą na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz utrzymującą tę decyzję w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 10 lipca 2009r. Wszystkie wymienione decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, skutkiem którego błędnie zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Nadto podkreślić należy, że prawidłowe zastosowanie przez organ administracji normy prawa materialnego wymaga przede wszystkim dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. W tym zakresie Sąd dostrzegł szereg uchybień organów obu instancji, które nie pozwalają na przyjęcie, że podjęte decyzje opierają się na ustaleniach poczynionych zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wynikającej z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy rozpoznając sprawę powinny przede wszystkim dokładnie wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy. W niniejszej sprawie nie zostało natomiast przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające w zakresie dokonanych przez skarżącą odstępstw od udzielonego jej pozwolenia na budowę. Rozstrzygając sprawę organy odwołały się do ustaleń dokonanych w innym postępowaniu - dotyczącym sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania przez K. J. rozbudowanej części domu jednorodzinnego. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest oświadczenia kierownika budowy, jak i przywołanego w decyzji tzw. "projektu zamiennego przyziemia". Skarżąca zakwestionowała dokonane przez organ ustalenia. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że dysponował dowodami pochodzącymi od strony, które uznaje się za tzw. "mocne dowody" w sprawie. W takiej sytuacji organ nie musi przeprowadzać dowodu w postaci oględzin przeciwko treści tych dokumentów. Przede wszystkim stwierdzić należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują dowodów pod względem ich mocy dowodowej. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane bez należytego ustalenia stanu faktycznego, w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. To samo dotyczy wydanych w granicach niniejszej sprawy administracyjnej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 9 czerwca 2009r. oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2009r. Z powyższych względów Sąd uchylił wszystkie wydane w granicach niniejszej sprawy decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania decyzji stosownie do art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.