III SAB/Lu 4/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi C. G. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie niewydania decyzji administracyjnej w sprawie odszkodowania za zniszczenie upraw ogrodniczych I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do wydania w terminie 1 miesiąca decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za szkodę, spowodowaną zalaniem dnia [...] maja 2007 r. ogródków działkowych należących do R. Ogrodu Działkowego "N." w Lublinie objętego wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r.; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz C. G. kwotę 107 (sto siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. C. G. wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, domagając się zobowiązania tego organu do wydania decyzji administracyjnej. W obszernej skardze podniósł, iż Prezydent Miasta pomimo obowiązku wynikającego z art. 35 § 3 Kpa – nie wydał decyzji w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za szkody powstałe w wyniku zalania w dniu 23 maja 2007 r. ogródka działkowego skarżącego leżącego na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "N." w L. przy ul. W. Skarżący wyjaśnił, iż szkody te powstały poprzez zalanie ogródków działkowych wypływającymi ściekami na skutek wadliwie funkcjonującego kolektora instalacji burzowej, należącego do Gminy L. Skarżący wyjaśnił, iż wobec faktu zniszczenia upraw ogrodniczych, zarząd ogrodu działkowego wystąpił w dniu 24 maja 2007 r. do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, jednak do chwili składania skargi organ ten nie wydał stosownej decyzji. W tym czasie wystosowane zostało jedynie pismo Urzędu Miasta z dnia [...] marca 2008 r., które zdaniem skarżącego nie stanowi decyzji będącej rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie, lecz jedynie propozycję załatwienia sprawy. Sprawa o odszkodowanie była też przedmiotem rozpoznania przed Sądem Rejonowym w L., który wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I C 594/08 zasądził od Gminy L. na rzecz jednego z działkowców odszkodowanie za szkodę wyrządzona zalaniem i w ten sposób uznał winę Prezydenta Miasta L., podkreślając, że szkoda wyrządzona została w związku z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym. W ocenie skarżącego Prezydent w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności, którą należy datować od dnia 29 lipca 2009 r., tj. od daty przekazaniu mu sprawy według właściwości od Marszałka Województwa. Dlatego też skarżący w dniu 19 października 2009 r. złożył w trybie art. 37 Kpa zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na bezczynność Prezydenta Miasta L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione. Podstawą takiego rozstrzygnięcia Kolegium był powołany wyżej wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia 29 kwietnia 2009 r. uznający pismo Prezydenta Miasta z dnia [...]marca 2008 r. za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa. Wobec tego Kolegium przyjęło, iż skoro pismo to stanowi decyzję administracyjną w sprawie, to nie może zachodzić bezczynność, a wobec tego zażalenie skarżącego jest nieuzasadnione. Kolegium podniosło również, że w świetle judykatury i doktryny prawa administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że pismo pochodzące od organu administracji publicznej zawierające przynajmniej cztery elementy formalne: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie sprawy i podpis pracownika reprezentującego organ należy traktować jako decyzję administracyjną pomimo braku pozostałych elementów wymienionych w art.107 §1 Kpa lub w przepisach szczególnych. W odpowiedzi na skargę C.G. Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie, przedstawiając argumenty na poparcie obu form rozstrzygnięcia. Wnosząc o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ administracji wyjaśnił, że skarżący wnosi o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wobec tego w ocenie organu w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie przysługuje skarga na bezczynność organu określona w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, ponieważ zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów do sądu administracyjnego. Natomiast decyzje wydawane na podstawie art.186 ustawy Prawo wodne nie mogą być zaskarżone do organu II instancji, ani do sądów administracyjnych, dlatego skutkuje to również brakiem możliwości złożenia skargi na bezczynność organu. Ponadto organ wyjaśnił, iż w jego ocenie szkoda będąca wynikiem zalania ogrodów działkowych przez wody opadowe, które wypłynęły z rozerwanej komory kanału burzowego nie jest wynikiem realizacji treści pozwolenia wodnoprawnego, lecz działaniem niezgodnym z jego treścią, dlatego nie ma zastosowania art. 186 ustawy Prawo wodne, lecz przepisy kodeksu cywilnego o czynach niedozwolonych. Oznacza to, że poszkodowani od samego początku mieli otwartą drogę sądowego dochodzenia odszkodowania. Z kolei na poparcie wniosku o oddalenie skargi organ administracji podniósł, że, że organ dążąc do ugodowego załatwienia sprawy zaproponował w piśmie z [...]marca 2008 r. wypłatę odszkodowania w kwocie 10.000 zł na rzecz Zarządu Ogrodu informując jednocześnie o możliwości dochodzenia roszczenia na drodze sądowej. O możliwości skutecznego dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym świadczy wyrok Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 29 kwietnia 2009 r. zasądzający od Gminy L. odszkodowanie na rzecz użytkownika działki, w który Sąd stwierdził, że Gmina L ponosi winę za powstałą szkodę, która pozostaje w związku z pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzanie wód deszczowych do rzeki B. W ocenie organu skargę należy oddalić, ponieważ w/w pismo z dnia [...]marca 2008 r. spełnia kryteria decyzji administracyjnej, a zatem nie ma bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2020 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "ppsa") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem nie tylko indywidualnych aktów administracyjnych, ale w myśl art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, również bezczynności organów. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu poddaje ocenie, czy zachowanie organu nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź procesowego. Pojęcie bezczynności organu można zdefiniować jako stan, w jakim znajduje się organ administracji, który mimo obowiązującej zasady szybkości postępowania (art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) oraz ogólnych terminów załatwiania spraw administracyjnych uregulowanych w art. 35 Kpa, w przypadkach istnienia w obrocie prawnym odpowiednich unormowań szczegółowych, nie załatwił sprawy w odpowiednim czasie. W świetle art. 35 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym niezałatwieniu sprawy w powyższym terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 Kpa). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności, ponieważ nie załatwił sprawy z wniosku o odszkodowanie w terminie określonym przepisami Kpa w formie przewidzianej prawem. Bezspornym jest fakt, że Gmina L. ponosi odpowiedzialność za szkody powstałe w wyniku zalania w dniu 23 maja 2007 r. ogródków działkowych "N". Zagadnieniem spornym natomiast jest forma, w jakiej organ administracji tą kwestię odszkodowania ma załatwić. Załatwienie sprawy w rozumieniu art. 104 Kpa oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kpa stanowią inaczej. Organ administracji wnosząc o oddalenie skargi lub jej odrzucenie, stoi zaś na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma obowiązku wydania decyzji, gdyż stronie przysługuje droga sądowa, to jednak takie rozstrzygnięcie podjął i stanowi je pismo z dnia [...]marca 2008 r., które za decyzję uznał zarówno Sąd Rejonowy w L, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowisko organu administracji nie jest uzasadnione, i to zarówno w odniesieniu do argumentów przedstawionych na poparcie wniosku o odrzucenie skargi, jak i jej oddalenie. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek wydania decyzji w sprawie niniejszej przez Prezydenta Miasta L wynika z treści art. 186 ust. 3 prawa wodnego (ustawa z 18.07.2001 r. Dz.U.2005, nr 239, poz. 2019). Analiza tego przepisu wskazuje, że to strona wybiera tryb postępowania, natomiast organ ma obowiązek wydania decyzji administracyjnej, jeżeli strona złoży stosowny wniosek o odszkodowanie. Organ administracji publicznej nie może bowiem pozbawiać strony możliwości załatwienia jej sprawy na drodze administracyjnej, wskazując jej jedynie możliwość dochodzenia roszczeń na drodze postępowania sądowego, lecz zobligowany jest do wydania stosownej decyzji w tym zakresie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym nie ma żadnych podstaw do uznania, że doszło w sprawie do wydania wymaganej decyzji w oparciu o art. 186 ust. 3 prawa wodnego. W szczególności za taką decyzję nie można uznać pisma z dnia [...]marca 2008 r. adresowanego do wnioskodawcy odszkodowania propozycją ugodowego załatwienia sprawy. Pismo to, wbrew wyrażonemu w tym zakresie stanowisku Sądu Rejonowego w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie I C 594/08, a następnie stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartemu w postanowieniu z dnia [...]. akceptującemu ten pogląd, nie może być uznane za decyzję w rozumieniu art. 104 Kpa. Z procesowej definicji decyzji administracyjnej określonej w art. 104 Kpa wynika, że decyzja jest formą załatwienia indywidualnej sprawy przez organ administracji publicznej. W znaczeniu materialnym decyzją jest każdy akt wydany na mocy obowiązujących przepisów prawa. Chodzi tu o jednostronny akt organu, rozstrzygający indywidualną sprawą, określający konsekwencje stosowania normy prawnej, skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata. Treścią decyzji jest z reguły ustalenie, zniesienie lub zmiana praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Sąd Najwyższy wyjaśnił w wyroku z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt I CNK 582/98 (LEX 50843), że przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny, będący przejawem woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. W ugruntowanych poglądach judykatury i orzecznictwa wskazuje się, że pismo pochodzące od organu administracji, aby stanowiło decyzję administracyjną, musi zawierać przynajmniej cztery elementy formalne, tj.: oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie sprawy i podpis pracownika reprezentującego organ. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że treść przedmiotowego pisma z dnia [...]marca 2008 r. nie daje podstaw do uznania go za decyzję administracyjną, bowiem o ile zawiera ono wskazanie adresata, oznaczenie organu i podpis pracownika reprezentującego organ, to bez wątpienia nie zawiera czwartego wymaganego elementu jakim jest rozstrzygnięcie. Ma ona charakter propozycji, a nie jednostronnego rozstrzygnięcia o charakterze władczym, jakim musiałoby być, aby stanowić decyzję. Nie ulega natomiast wątpliwości, że zawiera ono propozycję ugodowego załatwienia spornej wysokości odszkodowania w drodze ugody administracyjnej, o której mowa w art. 13 Kpa. Skoro do takiej ugody nie doszło, to otwarta pozostaje kwestia ostatecznego załatwienia wysokości odszkodowania w oparciu o art. 186 ust. 3 prawa wodnego. Strona ma prawo zatem w dalszym ciągu domagania się decyzyjnego załatwienia tej kwestii. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracyjnej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Skoro zatem Prezydent Miasta nie wydał stosownej decyzji w oparciu o art. 186 ust. 3 prawa wodnego, na skutek wniosku złożonego dnia 24 maja 2007 r., to jego bezczynność w tym zakresie jest ewidentna. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu reprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że skoro decyzja wydana w oparciu o art. 186 ust. 3 prawa wodnego jest niezaskarżalna, a stronie niezadowolonej przysługuje droga sądowa przed sądem powszechnym, to nie przysługuje jej skarga na bezczynność w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 ppsa , co powinno skutkować odrzuceniem skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. W kontekście tego stanowiska zupełnym nieporozumieniem wydaje się być twierdzenie zawarte w ostatnim zdaniu odpowiedzi na skargę, że organ nie kwestionuje zasadności wypłaty odszkodowania, co nastąpi po otrzymaniu stosownej ekspertyzy w tym zakresie. Uznając zatem, że Prezydent Miasta L. pozostaje w bezczynności wobec naruszenia art. 35 i art. 36 Kpa oraz art. 186 ust. 3 ustawy Prawo wodne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.