VIII SA/Wa 81/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. spółka akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. Nr [...] Starosta Ż. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa ) orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydał "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej GSM [...] wraz z zasileniem energetycznym BT 1 3732 "[...]", usytuowanej na terenie nieruchomości oznaczonej nr działki ewidencyjnej [...], położonej przy ul. R. [...] w Ż. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż planowana przez "[...]" S.A. inwestycja jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ż. nr [...], znak [...] z dnia [...] października 2006r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie przeprowadzono postępowanie dotyczące oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w wyniku którego stwierdzono, że inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W konsekwencji Prezydent Miasta Ż. wydał w dniu [...] grudnia 2006r. decyzję nr [...], znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie przy spełnieniu zawartych w niej warunków, nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania I. H. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wydania pozwolenia na budowę dla w/w inwestycji. Wojewoda [...] podał, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wskutek uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2008r., uwzględnił uwagi i zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2009r. dotyczące kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo wycofania zgody wieczystego użytkownika działki Nr ewidencyjnej [...], na której została zlokalizowana inwestycja. W celu ustalenia czy aktualnym jest odwołanie I. H., oraz czy inwestor wystąpił na drogę sądową w sprawie ważności zawartej umowy, organ odwoławczy pismem z dnia [...] września 2009r. zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji w odniesieniu do podjętych czynności procesowych w sprawie ważności umowy, względnie wycofania odwołania, niezbędną do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnego zawieszenia postępowania odwoławczego. Wobec braku odpowiedzi stron postępowania w wyznaczonym terminie, tj. do [...] października 2009r., organ dokonał samodzielnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Stwierdził, iż inwestor nie przedstawił dowodu potwierdzającego wszczęcie postępowania przed sądem powszechnym o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, tj. kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co podnosiła w odwołaniu I. H. w związku z wycofaniem swojej zgody wynikającej z umowy, jak również nie cofnięto odwołania. Powołując treść art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ wywiódł, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dokonując analizy skuteczności oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ wskazał, iż pismo wieczystego użytkownika działki I. H. o wycofaniu zgody, wpłynęło do Starosty Ż. w dniu [...] czerwca 2008r., tym samym podjęcie w dniu [...] czerwca 2008r. decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, bowiem przedmiotowy wniosek nie spełniał ustawowych warunków (wymagał wyjaśnienia w tym zakresie). Organ odwoławczy podał, iż uwzględniając orzeczenie Sądu w kwestii skuteczności wycofania się użytkownika wieczystego z umowy dzierżawy o czym miało rozstrzygnąć postępowanie przed sądem powszechnym, również organ I instancji był obowiązany przy rozpatrywaniu wniosku do wyjaśnienia wątpliwości, co do skuteczności złożonego przez inwestora oświadczenia. Pierwszoinstancyjny organ mając na uwadze wycofanie zgody przez właścicielkę nieruchomości na której zlokalizowana została inwestycja i poinformowania o powyższym fakcie inwestora, co należało do obowiązków organu, zaniechał ustaleń w zakresie potwierdzenia wiarygodności złożonego dokumentu (o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane). Nie odniósł się także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do kwestii pominięcia przy rozpatrywaniu wniosku, dowodu z pisma I. H. z dnia [...] czerwca 2008r. o braku zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr ewidencyjny [...]. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody [...] wniosła "[...]" S.A. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Wydanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 75 § 2 Kpa, poprzez nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia istnienia tytułu prawnego [...] S.A. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz przepisu art. 77 w związku z art. 11 kpa, zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a ponadto organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Nadto wskazała na naruszenie przepisów art. 9 – 10 i art. 107 Kpa tj. przepisów określających zasady prawidłowego postępowania i rozstrzygnięcia. Skarżąca oświadczyła, iż podtrzymuje argumenty zawarte w skardze do sądu administracyjnego z [...] grudnia 2008r. Podała, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej, otrzymała wszelkie niezbędne uzgodnienia celem zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. Jednym z elementów koniecznych do spełnienia wymogów formalnych i wybudowania stacji bazowej w planowanym miejscu, jest prawo do dysponowania nieruchomością, na której inwestor zamierza wybudować projektowany obiekt. W tym przypadku prawo do dysponowania nieruchomością wynika z umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] września 2006r, pomiędzy skarżącą a I. H., użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...], położonej przy ul. R. [...] w Ż. W umowie tej, I. H. wyraziła zgodę na wykorzystanie gospodarcze części wskazanej nieruchomości pod budowę stacji bazowej. Umowa została podpisana na czas określony i opatrzona datą pewną i jest nadal obowiązująca. Mając na względzie stanowisko użytkownika wieczystego nieruchomości, I. H., [...] S.A. podjął kroki w celu wyjaśnienia zaistniałej sytuacji. Po przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy, oświadczenie I. H. o odstąpieniu od umowy dzierżawy, zostało uznane za niewywołujące skutków prawnych, a w ślad za tym niemogące mieć wpływu na toczące się w tym czasie postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę. Wskazała, iż dokumentem niezbędnym do zatwierdzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę w świetle przepisów ustawy Prawo Budowlane, jest oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W oświadczeniu tym, inwestor powołuje prawo do nieruchomości jakim dysponuje i pod rygorem odpowiedzialności karnej, zaświadcza o prawdziwości danych zawartych w powyższym dokumencie. Skarżąca nie kwestionuje, iż w razie pojawienia się w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę jakichkolwiek wątpliwości odnośnie prawdziwości oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyjaśnienia tych wątpliwości w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżąca wskazała, że w razie dysponowania przez organ zarówno oświadczeniem inwestora o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, jak i oświadczeniem woli właściciela nieruchomości o braku tego prawa z jakiegoś powodu - organ powinien zbadać skuteczność oświadczenia właściciela nieruchomości na gruncie prawa cywilnego. Zaznaczyła, że organy prowadzące postępowanie, a więc Starosta Ż. i Wojewoda [...], powinny wszechstronnie zbadać kwestię prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez [...] S.A., w świetle złożonego przez [...] S.A. oświadczenia wymaganego ustawą – Prawo budowlane, jak i złożonego przez użytkownika wieczystego nieruchomości oświadczenia woli o odstąpieniu od wcześniej zawartej umowy dzierżawy. Analiza taka powinna być przeprowadzona o wcześniej zgromadzony materiał dowodowy, przy czym każda ze stron postępowania powinna mieć prawo do wyłożenia swoich argumentów i dowodów - a organ miał obowiązek zbadać skuteczność złożonego przez I. H. oświadczenia o odstąpieniu od zawartej przez nią z [...] SA umowy dzierżawy na gruncie postanowień ww. umowy oraz przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podniosła, iż organy obu instancji w/w obowiązków nie dopełniły, Starosta Ż. najpierw wydał decyzję o pozwoleniu na budowę a następnie uznał postępowanie za bezprzedmiotowe (nie podając podstawy prawnej dla takiego stanowiska), natomiast Wojewoda [...]przyjął oświadczenie I. H. o odstąpieniu od umowy, nie zapewnił udziału w postępowaniu Skarżącej, a następnie pomimo otrzymania od Skarżącej - działającej z jej własnej inicjatywy odpisu notarialnego umowy dzierżawy, nie dokonał analizy skuteczności złożonego oświadczenia o odstąpieniu od umowy. Skarżąca nie kwestionuje faktu, że użytkownik wieczysty nieruchomości I. H., ma prawo zmienić zdanie i wypowiedzieć wiążącą strony umowę. Jednakże to postanowienia umowy oraz przepisy prawa decydują o tym, czy wypowiedzenie umowy jest skuteczne. W przedmiotowej sprawie, oświadczenie I. H. nie wywołuje skutków prawnych bowiem wydzierżawiający ma prawo rozwiązać przedmiotową umowę dzierżawy jedynie z przyczyn wyraźnie w niej określonych, jako że jest to umowa dzierżawy zawarta na czas oznaczony (art. 673 § 3 kc w związku z art. 694 kc). Umowa wyraźnie wskazuje takie przypadki w art. 5 ust. 5. Również w razie zaległości w regulowaniu czynszu, ma tutaj zastosowanie art. 5 ust. 5 pkt 1 umowy dzierżawy, stanowiący w tym zakresie postanowienie szczególne w stosunku do art. 672 kc. W niniejszej sprawie nie miała miejsce sytuacja określona w art. 5 ust. 5 pkt 2 umowy dzierżawy, bowiem [...] S.A. nie wykorzystywał, i nie wykorzystuje przedmiotu dzierżawy niezgodnie z treścią umowy wiążącej strony. Nie zaistniała również zwłoka w zapłacie czynszu, co uprawniałoby wydzierżawiającą do rozwiązania umowy na podstawie art. 5 ust. 5 pkt 1. Podnoszona przez I. H. okoliczność w postaci braku płatności przez [...] S.A. dwukrotnego czynszu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 umowy dzierżawy, nie może stanowić podstawy do rozwiązania umowy dzierżawy. W dalszej części skargi odnosząc się do ustaleń organu odwoławczego podjętych w wykonaniu wyroku Sądu z dnia 29 maja 2009r. strona skarżąca wskazała, iż organ nieuprawnienie domagał się od skarżącej wniesienia powództwa do sądu cywilnego o ustalenie obowiązywania umowy dzierżawy lub ewentualnie wycofania przez I. H. odwołania, będąc bowiem w posiadaniu pełnego materiału dowodowego sprawy mógł zająć stanowisko w tym przedmiocie. Powołując szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazał, iż "oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy utożsamiać ze środkiem dowodowym, o jakim mowa w art. 75 § 2 Kpa. Skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest wiec w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W konsekwencji za błędny należy uznać pogląd organu, jakoby nie mógł on badać prawdziwości oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania gruntem, w sytuacji jego kwestionowania przez inną stroną postępowania administracyjnego. Tym samym za nieprawidłowe uznał wydanie zaskarżonej decyzji z tej przyczyny, że inwestor nie wniósł powództwa o ustalenie do sądu cywilnego co pozwoliłoby organowi na zawieszenie postępowania, a I. H. nie cofnęła odwołania. Stwierdził, iż organ II instancji nie rozstrzygnął kwestii posiadania przez inwestora tytułu prawnego w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zaniechał oceny w tym zakresie, w szczególności oceny prawnej skuteczności składanych przez Panią I. H. oświadczeń o nie obowiązywaniu zawartej wcześniej z [...] S.A. umowy dzierżawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy w organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż wobec odstąpienia przez I. H. w dniu [...] lipca 2007r. od zawartej w dniu [...] września 2006r. umowy dzierżawy inwestorowi nie przysługuje prawo dysponowania na cele budowlane nieruchomością stanowiącą przedmiot tej umowy (część działki nr [...], na której miała być zlokalizowana stacja bazowa telefonii komórkowej [...]). Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1434/2005, opubl. Lex Polonica nr 400400). Związanie wskazaniami sądu administracyjnego oznacza powinność ścisłego, przy zachowaniu wszelkich zasad postępowania wyjaśniającego, wypełnienia zaleceń Sądu, przy wyeliminowaniu jakichkolwiek niejasności czy choćby dwuznaczności odnoszących się do ustaleń stanu faktycznego. Inny sposób procedowania czyniłby kontrolę sądową iluzoryczną i pozbawioną sankcji w postaci możności powtórnej weryfikacji stanowiska właściwego w sprawie organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Łd 119/2004, opubl. LexPolonica nr 420541). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, iż organy administracji rozpoznające ponownie sprawę związane są w powyższym zakresie wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2009r., sygn. akt VIII SA/Wa 65/09. Zgodnie z wytycznymi Sądu wynikającymi z powołanego wyroku organ nie był władny do samodzielnej oceny skuteczności złożonego przez I. H. oświadczenia. Jedynym organem uprawnionym do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy stronami był sąd powszechny. Kwestia, będąca przedmiotem rozstrzygnięcia tego sądu stanowiłaby zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Organ winien więc rozważyć konieczność zawieszenia postępowania zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Jednocześnie stosownie do postanowień art. 100 § 1 Kpa, po uprzednim zawieszeniu postępowania w trybie art. 97 §1 pkt 4 Kpa organ winien wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać strony do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie. W okolicznościach niniejszej sprawy organ winien był zatem, zobowiązać inwestora do złożenia dowodu zwrócenia się do sądu w wyznaczonym terminie o rozstrzygnięcie kwestii skuteczności wypowiedzenia umowy. Na gruncie niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy nadzoru zaniechały wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z wytycznymi Sądu. Wprawdzie pismem z dnia [...] września 2009r. organ odwoławczy zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji co do czynności podjętych w celu wyjaśnienia kwestii uprawnień do dysponowania sporną nieruchomością, wyznaczając do dnia [...] października 2009r. termin do wypowiedzenia się w tym zakresie. Jednakże nie zajęcie stanowiska w tej materii przez strony postępowania nie doprowadziło zgodnie z wskazówkami Sądu do zawieszenia postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobligowany jest w pełni wykonać zalecenia i rozważyć zagadnienia podniesione w uzasadnieniu niniejszym oraz uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2009r., będąc związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania oraz przedstawić swoje stanowisko zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy.