II SA/Wa 105/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sławomir Fularski Protokolant Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odszkodowania za używanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), uchylił w całości decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] zobowiązującą A. S. do zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w [...] wynikającego z obowiązku zwolnienia lokalu w terminie 30-dniowym począwszy od dnia 24 maja 2009 r. do dnia zwolnienia lokalu, tj. do dnia 30 czerwca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (dalej WAM) podniósł, iż w dniu 8 czerwca 2006 r. A. i M. S. zawarli umowę z Dyrektorem Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery stałej. Jednocześnie w dniu 8 czerwca 2008 r., w związku z ww. zawartą umową została zawarta umowa w formie aktu notarialnego zobowiązująca do wydania lokalu, zawierająca oświadczenie stron o poddaniu się egzekucji. Zgodnie z treścią zawartej umowy A. i M. S. zobowiązali się zwolnić dobrowolnie zajmowany lokal nr [...], położony w budynku nr [...], przy ulicy [...] w [...], w terminie 90 dni od dnia dokonania przelewu kwoty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. W przypadku dalszego zajmowania lokalu po upływie 90 dni od daty wpływu środków pieniężnych, A. S. zobowiązał się do uiszczenia, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowania w wysokości 200 % należnych opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc jego zajmowania. A. i M. S. złożyli oświadczenie o poddaniu się egzekucji wprost z aktu co do obowiązku wydania przedmiotowego lokalu we wskazanym terminie stosownie do treści art. 777 § 1 pkt 4 k.p.c. W dniu 19 czerwca 2006 r. Dyrektor WAM w W. wypłacił na wskazany przez stronę rachunek bankowy należny ekwiwalent pieniężny w wysokości 250.992,00 zł. Następnie w dniu [...] lipca 2007 r. Sąd Rejonowy [...] postanowieniem o sygn. akt [...] nadał przedmiotowemu aktowi notarialnemu klauzulę wykonalności w zakresie obowiązku wydania lokalu nr [...] przy ulicy [...] w [...], zaś Sąd Okręgowy [...] postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. oddalił zażalenie A. S. na postanowienie Sądu I instancji. W dniu [...] maja 2009 r. ten Sąd Okręgowy oddalił również apelację z powództwa M. S. i A. S. przeciwko WAM o pozbawienie tytułu wykonawczego wykonalności od wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...]. W dniu 20 grudnia 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. zawiadomił A. S. o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia lokalu mieszkalnego nr [...] mieszczącego się przy ulicy [...] w [...] na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Jednocześnie w dniu 6 marca 2007 r., zgodnie z brzmieniem art. 41 ust. 6 powołanej ustawy, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. wezwał A. S. do dobrowolnego zwolnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami w terminie 30 dni od daty otrzymania pisma oraz poinformował o konsekwencjach niezwolnienia przedmiotowego lokalu. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania prowadzonego w sprawie zwolnienia przez A. S. wraz ze wszystkimi osobami wspólnie zamieszkałymi lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...]. Wskutek złożonego przez A. S. odwołania od ww. decyzji, Prezes WAM decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 10 marca 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. po raz kolejny wezwał A. S. do dobrowolnego zwolnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania oraz wskazał negatywne skutki dla strony w przypadku niewykonania zwolnienia. W odpowiedzi A. S. w piśmie z dnia 28 kwietnia 2009 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie, podnosząc m.in., iż zwolnienie zajmowanego lokalu mieszkalnego uzależnia od uprzedniego zwrotu przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. poniesionych przez stronę kosztów robót na ulepszenie przydzielonej kwatery. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] zobowiązał A. S. wraz ze wszystkimi osobami wspólnie z nim zamieszkującymi do zwolnienia lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] i przekazania w stanie wolnym do dyspozycji Agencji. W wyniku rozpoznania odwołania A. S. od powyższego rozstrzygnięcia, Prezes WAM decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu [...] września 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. decyzją zobowiązał A. S. do zapłaty odszkodowania w wysokości 200% wartości należnych opłat za używanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w [...] wynikającego z obowiązku zwolnienia lokalu w terminie 30- dniowym począwszy od dnia 24 maja 2009 r. do dnia zwolnienia lokalu, tj. do dnia 30 czerwca 2009 r. A. S. odwołał się od ww. decyzji, podnosząc, iż organ I instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia nie wyjaśnił, dlaczego Agencja, będąc zobligowana do zwrotu poniesionych kosztów robót na ulepszenie zajmowanej do dnia 30 czerwca 2009 r. kwatery, nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji podniósł, iż zgodnie z dyspozycją wynikającą z przepisu art. 41 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 87 ust.1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych RP, na stronie spoczywał obowiązek przekazania kwatery stałej położonej w [...] przy ulicy [...] po otrzymaniu ekwiwalentu pieniężnego. Skoro tego nie uczynił, to organ miał prawo wezwać skarżącego do opuszczenia lokalu i zapłaty odszkodowania (art. 41 ust. 6 ustawy). W niniejszej sprawie, co wynika z akt, Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. wystosował wezwanie, według wskazań zawartych w art. 41 ust. 1 powołanej ustawy do A. S. w dniu 28 lutego 2007 r. wraz ze stosownym pouczeniem o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania. Powyższe wezwanie zostało doręczone w dniu 6 marca 2007 r. W dniu 10 marca 2009 r. organ pierwszej instancji skierował do A. S. kolejne wezwanie wraz z wskazaniem, iż w razie nieopuszczenia lokalu mieszkalnego wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami w zakreślonym terminie Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200% wartości opłat za używanie lokalu, za każdy rozpoczęty miesiąc. Ponowne wezwanie zostało doręczone w dniu 23 kwietnia 2009 r. Organ I instancji przyjął, że skoro A. S. do dnia 24 maja 2009 r. nie zwolnił lokalu, to od tego momentu powstał po jego stronie, oprócz obowiązku wnoszenia opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, również obowiązek wniesienia odszkodowania w wysokości 200% wartości opłat, co znalazło swój wyraz w decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. [...] września 2009 r. Prezes WAM podkreślił jednak, iż zobowiązanie to powstaje nie w chwili uprawomocnienia się decyzji w przedmiocie zwolnienia lokalu mieszkalnego, jak podnosi skarżący, lecz od upływu terminu 30 dni od daty doręczenia wezwania, zgodnie z brzmieniem art. 41 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wątpliwości organu odwoławczego wzbudziło jednak, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. nie ustosunkował się do znajdującego się w aktach sprawy wezwania z dnia 28 lutego 2007 r. Organ w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się do tego faktu i nie wyjaśnił przyczyn wystąpienia z kolejnym wezwaniem do dobrowolnego opuszczenia lokalu i pouczeniu o konsekwencjach wynikających z art. 41 ust. 6 powołanej ustawy zakwaterowaniu. Określenie daty dokonania doręczenia A. S. wezwania, zgodnie z brzmieniem ww. przepisu ma generalne znaczenie w przedmiotowej sprawie dla określenia daty powstania obowiązku zapłaty odszkodowania za używanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ulicy [...] w [...]. Kwestia ta powinna być w sposób jasny wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji. Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ po przeprowadzeniu postępowania w oparciu o przepisy prawa winien wydać decyzję zawierającą pełne uzasadnienie faktyczne w oparciu o art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do wniosku strony o skorzystanie przez Prezesa WAM z przepisów art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., organ odwoławczy stwierdził, iż jest on bezzasadny wobec braku przesłanek do umorzenia postępowania odwoławczego. Ponadto organ stwierdził, iż zgłoszony przez A. S. wniosek, dotyczący zwrotu poniesionych kosztów na ulepszenie przydzielonej kwatery, pozostaje bez związku z niniejszym postępowaniem. Decyzja Prezesa WAM z dnia [...] listopada 2009 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 oraz art. 6, art. 7 i art. 136 k.p.a., a także art. 4, art. 5, art. 6 ust. 2, art. 7, art. 8 i art. 9 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie Prezesa WAM do wydania merytorycznej decyzji zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy posiada wiedzę, jak również możliwości prawne, w jakie został wyposażony na podstawie art. 136 k.p.a., do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, która toczy się przed organami Wojskowej Agencji Mieszkaniowej od 2006 r. W odpowiedzi na skargę Prezes WAM wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu I instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu I instancji wywiera ten skutek, że sprawa podlega ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Zakreślając kierunki rozstrzygnięć organu odwoławczego, przepis art. 138 k.p.a. w pierwszej kolejności wymienia w § 1 te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy przez: 1) utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bądź, 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji względnie umorzenie postępowania odwoławczego, gdy uzasadnione to będzie stanem lub przedmiotem sprawy. Oznacza to, że stosownie do art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu, co wynika wyraźnie z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić postępowanie zmierzające do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego rodzaju postępowania organowi, który wydał decyzję. Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. tylko w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji tego rodzaju jest zatem dopuszczalne wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Wspomnieć również należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a., stanowiącym jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dążyć do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta obowiązuje w całym ciągu czynności postępowania administracyjnego, a zatem od chwili wszczęcia postępowania, w postępowaniu wyjaśniającym oraz podjęciu decyzji. Analizowane pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnia zarówno interesu społecznego, bowiem nie kieruje się zasadą ekonomiki procesowej i dążenia do końcowego załatwienia sprawy, jak i słusznego interesu strony, na co A. S. wskazywał w skardze. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji zobowiązującej do zapłaty odszkodowania za używanie lokalu mieszkalnego stanowi art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2005r. Nr 41, poz. 398 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieopuszczenia lokalu mieszkalnego przez osoby, o których mowa w ust. 1-5, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia tym osobom wezwania wydanego przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji do opuszczenia lokalu mieszkalnego, Agencji przysługuje, oprócz opłat za używanie lokalu i opłat pośrednich, odszkodowanie w wysokości 200 % wartości opłat za używanie lokalu za każdy rozpoczęty miesiąc. W świetle art. 41 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązani przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87 (otrzymały ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z osobnej kwatery stałej wypłacony na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.). Jak wynika z materiału aktowego, stan faktyczny sprawy został przez organ I instancji ustalony w sposób pozwalający na wydanie kończącego merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy błędnie przyjął, iż stwierdzenie w jakiej dacie zostało stronie skutecznie doręczone wezwanie do opuszczenia lokalu mieszkalnego wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, albowiem materiał dowodowy w tam zakresie jest kompletny i powinien podlegać ocenie prawnej w odniesieniu do przesłanek, określonych w powyżej powołanych przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Analiza materiału dowodowego nie wskazuje, iż w sprawnie należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, tym bardziej w całości lub znacznej części. Rozbieżności w stanowiskach organów WAM obu instancji sprowadzają się bowiem do odmiennej oceny stanu faktycznego sprawy, a w zasadzie skutków prawnych jakie ten stan faktyczny wywołuje. To oznacza, iż organ odwoławczy powinien wydać decyzję reformatoryjną, która usunęłaby wady organu I instancji. Podstawę takiego rozstrzygnięcia, w zależności od rodzaju tej wady, stanowić może przepis art. 138 § 1 pkt 1 (w przypadku wady nieistotnej) lub 2 k.p.a. (w przypadku wady istotnej). W świetle powyższych rozważań należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona decyzja Prezesa WAM nie jest dla strony korzystna, bowiem organ odwoławczy nie dokonał oceny całokształtu sprawy, do czego był uprawniony. Wydanie zaś decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., co wyraźnie zasygnalizowała strona w skardze, spowoduje dla niej ujemne skutki, polegające na odsunięciu w czasie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Wiąże się z tym, utrzymywanie stanu niepewności, co do potencjalnych obciążeń finansowych. Ponadto organ odwoławczy jest związany zasadą reformationis in peius (art.139 k.p.a.). Uchylenie przez Prezesa WAM zaskarżonej decyzji ze wskazaniem zastosowania normy prawnej w sposób bardziej rygorystyczny, niż dotychczas uczynił to organ I instancji, naraża ten organ na zarzut pogorszenia sytuacji prawnej strony. Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, co skutkować musiało uwzględnieniem żądania strony wyraźnie określonego w skardze i uchyleniem kwestionowanej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes WAM będzie obowiązany sprawę merytorycznie rozpatrzyć i wydać rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 138 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.