II OSK 80/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2010r. sygn. akt II SA/Lu 180/10 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie zaniechania użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 370 zł (trzysta siedemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 180/10, oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania użytkowania obiektu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 k.p.a. nakazał Syndykowi masy upadłości [...] Sp. z o.o. w W. zaniechanie użytkowania obiektu budowlanego – części budynku typu "LIPSK" (6-kondygnacyjnego), tj. parteru przeznaczonego na cele handlowo-usługowe oraz III, IV i V piętra przeznaczonego na cele mieszkalne, usytuowanego na terenie działek ozn. nr ewid. [...], [...] i [...], położonych w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania ustalono, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania w części 6-kondygnacyjnego budynku typu "LIPSK". Zmiana tego obiektu z biurowo-socjalnego na mieszkalny wielorodzinny i handlowo-usługowy doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy i warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych jak również w zakresie zmiany wielkości i układu obciążeń. Organ wskazał, że na parterze budynku przewidziane były pomieszczenia o odmiennej funkcji niż obecnie, tzn. kuchnia, stołówka, hall, klub, bufet, pokój śniadań, chłodnia, szatnie, wentylatornia, kotłownia, magazyny m. in. żywności. Aktualnie w tej części obiektu znajdują się pomieszczenia handlowe. Z kolei na III piętrze pomieszczenia biurowe zmieniono na mieszkalne. Natomiast na IV i V piętrze przewidziane były pokoje hotelowe i mieszkania rotacyjne. Obecnie ta część obiektu wykorzystywana jest na lokale mieszkalne. Wobec powyższego organ postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wstrzymał użytkowanie ww. części obiektu i nałożył na Syndyka masy upadłości [...] sp. z o.o. w W. obowiązek przedstawienia – w terminie 30 dni – ekspertyzy technicznej, która winna zawierać propozycje rozwiązania ujawnionych problemów, usunięcia wad i zagrożeń oraz stwierdzonych nieprawidłowości. Jednakże - jak wskazał organ – zobowiązany dotychczas nie przedłożył wymaganej ekspertyzy co skutkowało wydaniem niniejszej decyzji o zaniechaniu użytkowania części przedmiotowego obiektu zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed jej nowelizacją w 2004 r. Obowiązek stosowania tych przepisów wynika z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (DZ. U Nr 93, poz. 888), zgodnie z którym art. 71 a ustawy nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, lecz stosuje się przepisy dotychczasowe. Dodatkowo organ wskazał, że nie można było wydać nakazu wykonania określonych czynności w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ zobowiązany podmiot nie przedłożył żądanej ekspertyzy technicznej i organ nie miał możliwości dokonania oceny co do zgodności zmienionego sposobu użytkowania z przepisami prawa w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń. W odwołaniu od powyższej decyzji Syndyk masy upadłości [...] Sp. z o.o. w W. domagał się jej uchylenia, podnosząc naruszenie art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. Zdaniem strony odwołującej organ bezpodstawnie przyjął, że zostało zmienione przeznaczenie i sposób użytkowania przedmiotowego obiektu. W jej ocenie nie ma żadnej różnicy pomiędzy zamieszkiwaniem ludzi w mieszkaniu, które ma status "mieszkania rotacyjnego" (kiedyś) oraz zamieszkiwania ludzi w mieszkaniu na podstawie umowy cywilnoprawnej (obecnie). Nie ma istotnej różnicy również pomiędzy obecnym a założonym sposobem wykorzystania pomieszczeń parteru. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w jego ocenie, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji nakazującej zaniechanie użytkowania części przedmiotowego obiektu. Zmiana użytkowania budynku jest - zdaniem organu odwoławczego - zmianą sposobu użytkowania o której mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane, ponieważ prowadzenie działalności polegającej między innymi na wynajmowaniu pomieszczeń mieszkalnych oraz pomieszczeń handlowych różnym osobom bądź podmiotom gospodarczym jest działalnością zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz wielkość i układ obciążeń. W związku z taką zmianą sposobu użytkowania obiektu zasadnym było nałożenie obowiązku przedstawienia stosownej ekspertyzy technicznej, która miała stanowić podstawę do kontynuowania procedury mającej na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku. Z uwagi jednak na fakt niewywiązania się zobowiązanej z ww. obowiązku prawidłowo organ I instancji nakazał zaniechanie użytkowania przedmiotowej części budynku. Z tych względów - zdaniem organu odwoławczego - wydany nakaz zaniechania użytkowania przedmiotowej części obiektu znajduje prawne oraz faktyczne uzasadnienie. W skardze na powyższą decyzję Syndyk masy upadłości [...] Sp. z o.o. w W., zarzucił wadliwość postępowania organów nadzoru budowlanego. Podniósł, że działanie organów w zakresie oceny zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony organy uznają, że do takiej zmiany doszło, z drugiej zaś strony domagają się złożenia ekspertyzy wskazującej czy taka zmiana zaistniała. Zdaniem strony skarżącej przeznaczenie obiektu na tzw. mieszkania rotacyjne odpowiada obecnemu wykorzystaniu tych pomieszczeń na cele mieszkaniowe, w ramach umów najmu. Błędne również jest przyjęcie, że nastąpiła zmiana przeznaczenia pomieszczeń znajdujących się na parterze obiektu. Co więcej, organy nakazały zaniechanie korzystania z parteru budynku w całości, w sytuacji gdy na paterze znajdują się również pomieszczenia magazynowe, a więc pomieszczenia przewidziane w projekcie, na który powołują się organy. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają przepisom prawa. Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., którą organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2009 r. - nakazujące Syndykowi masy upadłości [...] Sp. z o.o. w W. zaniechania użytkowania obiektu budowlanego – części budynku typu "LIPSK" (6-kondygnacyjnego), tj. parteru przeznaczonego na cele handlowo-usługowe oraz III, IV i V piętra przeznaczonego na cele mieszkalne, usytuowanego na terenie działek ozn. nr ewid. [...], [...] i [...], położonych w L. przy ul. [...]. Podstawę materialnoprawną powyższego nakazu stanowił art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93 poz. 888). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 31 maja 2004 r. W tym czasie przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumiało się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Natomiast w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia właściwego organu odpowiednio stosuje się przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego). Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja, zapadła w okolicznościach, w których po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego – postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał użytkowanie części obiektu budowlanego, w której dopuszczono się zmiany sposobu użytkowania i nałożył na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia określonych dokumentów (ekspertyzy technicznej budynku) w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. Wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. o sygn. akt II SA/Lu 66/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na ww. postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. Jak wynika z akt sprawy, podmiot zobowiązany nie wykonał powyższego postanowienia, tj. nie przedstawił stosownej ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku. W tych okolicznościach - zdaniem Sądu - zasadnie organ nadzoru budowlanego nałożył na stronę skarżącą obowiązek zaniechania użytkowania części obiektu, w której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. W szczególności - co najistotniejsze - zaskarżona decyzja w przedmiocie nakazu zaniechania użytkowania została poprzedzona ostatecznym postanowieniem, nakazującym właścicielowi wykonanie określonych obowiązków służących doprowadzeniu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Bezspornym jest, że tego obowiązku nie wykonano. Taki stan sprawy uprawniał zatem organ do wydania nakazu zawartego w zaskarżonej decyzji, już tylko wobec faktu niewykonania obowiązków wynikających z wcześniej wydanego postanowienia. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi Sąd podniósł, że twierdzenia w niej zawarte w znacznej mierze nie nawiązują do nakazów określonych zaskarżoną decyzją. Sąd wskazał, że na obecnym etapie postępowania niedopuszczalna jest polemika z zasadnością ustaleń dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania i nałożonych dla jej legalizacji obowiązków. Polemika ta mogła odbyć się w toku postępowania zakończonego postanowieniem o wstrzymaniu użytkowania obiektu i nałożeniu określonych obowiązków, nie zaś na etapie wydawana decyzji kontrolowanej. Wskazać bowiem należy, że zaskarżona decyzja nie stwierdza, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, gdyż zostało to już przesądzone ostatecznym postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r., którego zgodność z prawem kontrolował również Sąd. Zaskarżona decyzja nie zawiera więc żadnych ponownych ustaleń w tym zakresie, gdyż to zostało już uczynione. Zaskarżona decyzja jest konsekwencją niewykonania przez stronę skarżącą nałożonych na nią obowiązków. W takiej zaś sytuacji ustawodawca nie pozostawił organowi nadzoru budowlanego w tym zakresie żadnego "luzu decyzyjnego". Skutkiem niewykonania nałożonych obowiązków jest wydanie decyzji nakazującej zaniechanie użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego. W tym stanie sprawy bezskuteczność wszczętej przez organ procedury legalizacyjnej prowadzić musiała do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy nowelizacyjnej z 16 kwietnia 2004 r. i nakazania zaniechania użytkowania części przedmiotowego budynku. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jako bezzasadna na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., podlegała oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Syndyk Masy Upadłości [...] Spółki z o.o. w W., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie go w całości i zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Skarżący powyższemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ), tj.: - art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez WSA w Lublinie okoliczności, że nieprawidłowym było w niniejszej sprawie wydanie decyzji (a następnie jej utrzymanie w mocy) przez organy administracji, w sytuacji gdy jej doręczenie nie mogło nastąpić przed upływem dwóch miesięcy od daty doręczenia uprzednio wydanego postanowienia o wstrzymaniu użytkowania; - art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i nakazanie zaniechania użytkowania parteru obiektu budowlanego w całości, w sytuacji gdy organy stwierdzają, że do zmiany sposobu użytkowania doszło jedynie w części tej kondygnacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie doręczenie decyzji nakazującej zaniechanie użytkowania części obiektu miało miejsce w dniu 13 listopada 2009, podczas gdy postanowienie wstrzymujące użytkowanie strona otrzymała w dniu 9 września 2009r. W ocenie skarżącego niezastosowanie art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika z faktu błędnej jego wykładni. Wadliwym bowiem jest przyjęcie, że "wydanie decyzji" w rozumieniu przepisu art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane dotyczy samego sporządzenia i podpisania przez organ rozstrzygnięcia w tej formie i nie wymaga także jego doręczenia stronie w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia uprzednio wydanego postanowienia o wstrzymaniu użytkowania. W ocenie strony skarżącej takie rozumienie tego przepisu pozwala organowi uchronić się przed konsekwencjami polegającymi na utracie ważności ww. postanowienia. Organ może bowiem dowolnie oznaczyć datę na swojej decyzji, tak by nie przekroczyć wyznaczonego przez ustawę dwumiesięcznego terminu, skutkiem czego norma prawna zawarta w tym przepisie jest w praktyce martwa, co pozostaje w sprzeczności z ratio legis przepisu. Dopiero po doręczeniu decyzji, które czyni ją wiążącą dla stron, zasadne byłoby przyjęcie, że zachowany został termin wyznaczony w art. 50 ust. 4. W tej sytuacji niezasadnie WSA w Lublinie przyjął, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja jest prawidłowa, ponieważ postanowienie wstrzymujące użytkowanie nie utraciło ważności. Skarżący podkreślił, że WSA w Lublinie oddalając skargę nie dostrzegł, iż organy nieprawidłowo zastosowały przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału, organy ustaliły, że jedynie co do części pomieszczeń na parterze nastąpiła rzekoma zmiana sposobu użytkowania, natomiast część tej powierzchni nadal wykorzystywana jest jako pomieszczenia magazynowe, a więc zgodnie z projektem, na który powołują się organy obu instancji. Tymczasem w zaskarżanej decyzji skarżącemu nakazano zaniechania użytkowania parteru w całości. W tej sytuacji decyzja, w części dotyczącej nakazu zaniechania użytkowania parteru w części, która nadal jest wykorzystywana zgodnie z projektem jest bezpodstawna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W pierwszej kolejności rozpoznania wymagał zarzut naruszenia art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego niezastosowanie powyższego przepisu wynika z faktu jego błędnej wykładni. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący "wydanie decyzji" utożsamia z jej doręczeniem stronie. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, nie podziela tego poglądu. Przepis art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego nie uzależnia ważności postanowienia (w przypadku rozpoznawanej sprawy postanowienia o wstrzymaniu użytkowania) od doręczenia stronie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1. Dla zachowania ważności postanowienia wstrzymującego użytkowanie (wydanego w oparciu o art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r.) konieczne jest podjęcie przez właściwy organ decyzji przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Omawiany przepis nie zawiera warunku doręczenia stronie decyzji we wskazanym w nim terminie. Termin, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, co dodatkowo przemawia za rozumieniem pod pojęciem "wydania decyzji" jej podjęcie a nie doręczenie. Z tych względów zarzut naruszenia art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego nie mógł zostać uznany za zasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 Prawa budowlanego wskazać należy, że wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2003/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 66/10 oddalający skargę Syndyka Masy Upadłości [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu oraz nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W wyroku tym NSA uznał, że przyjęte przez organy nadzoru budowlanego ustalenia stanu faktycznego nie stanowią dostatecznej podstawy pozwalającej na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym, biorąc pod uwagę okoliczność, że kontrolowana przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2010 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na skutek niewykonania przez skarżącego obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2009 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2009 r., w stosunku do których NSA orzekł, że zostały oparte na niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy, należało uznać omawiany zarzut za zasadny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.