VIII SA/Wa 745/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. D., W. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w bazie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. W. D. i M. D. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w G. o sprostowanie błędu w ewidencji gruntów miasta N. w stosunku do działek [...] i [...] w N. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że przed podziałem obie działki miały łącznie powierzchnię [...] ha natomiast po podziale działki [...] i [...] razem mają powierzchnię [...]. W tej różnicy znajduje się część gruntów wnioskodawców zgodnie z granicą określoną w wyroku Sądu Rejonowego w G. w sprawie [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak; [...] Starosta G. na podstawie art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. Nr 240 z 2005 r. poz. 2027), § 46 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 9 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. 2001 r. Nr 38, poz. 454) odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów N. n/[...] dotyczących przebiegu granic między działkami nr [...] i [...] a działkami [...] i [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności wyroku Sadu Rejonowego w G. sygn. akt [...], opinii geodety S. W., opinii geodety K. B. oraz postanowienia Sądu Powiatowego w R. sygn. akt [...] a nadto po sprawdzeniu dokumentacji archiwalnej znajdującej się w zasobie Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, granice ewidencyjne działek wnioskodawców oraz działek nr [...] i [...] , od dnia założenia ewidencji w 1968 r. do dnia dzisiejszego nie uległy zmianie. Z § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych. W ewidencji wprowadza się zmiany wynikające z : - prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, - opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Powołany przez wnioskodawców wyrok dotyczy przywrócenia posiadania pasa gruntu o szer. [...] i długości ok. [...] m, lecz nie określa nowego przebiegu granicy, innego niż w ewidencji gruntów. Tak samo operaty jednostkowe z pomiarów w sprawach sądowych nie zawierają wykazu zmian gruntowych i danych pomiarowych świadczących o zmianach w przebiegu granicy. Wobec powyższego brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku. Odwołanie od tej decyzji złożyli M. D. i W. D. W odwołaniu powtórzyli argumenty zawarte we wniosku twierdząc, że działki nr [...] i [...] zostały bezprawnie powiększone o [...] ha. Podnosząc te zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. znak; [...], na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwana dalej kpa,) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz przedstawił stan faktyczny w sprawie. Następnie stwierdził, że wpis w ewidencji gruntów jest zgodny ze stanem istniejącym w księgach wieczystych. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] żądanie wnioskodawców zmierza do ukształtowania innego nowego stanu prawnego poprzez przyznanie im prawa do gruntu o powierzchni ok. [...] arów. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ wskazał, że w sprawie nie ma żadnej nowej dokumentacji geodezyjnej, która zawierałaby nową mapę z wykazem zmian gruntowych przyjętych do zasobu geodezyjnego. W materiale dowodowym nie stwierdzono dokumentacji technicznej, która by ustalała nowy przebieg granicy, nowe oznaczenie numeracji działek lub nowe powierzchnie działek. Wskazany przez wnioskodawców wyrok Sądu Rejonowego w G. dotyczy przywrócenia posiadania gruntu, natomiast nie określa nowego przebiegu granicy między przedmiotowymi działkami. Z analizy dokumentacji technicznej znajdującej się w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, że granica pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...], [...] nie uległy zmianie od 1968 r. W tej sytuacji organ odwoławczy wskazał, że organy geodezji i kartografii obowiązane są wprowadzać w ewidencji tylko prawidłowo i jednoznacznie udokumentowane zmiany w ewidencji na podstawie odpowiednich dokumentów. Znajdujące się w aktach sprawy opinie geodezyjne służyły rozstrzygnięciu problemów cywilnych natomiast nie rozstrzygały o ewidencyjnym przebiegu granicy. Przepisy z zakresu prowadzenia ewidencji gruntownie nie przewidują dokonywania zmian dotyczących własności nieruchomości i jej zasięgu na podstawie opinii biegłych, bez uprzedniego rozstrzygnięcia przez Sąd sporu o własność i ustalenia nowego stanu prawnego. W ocenie organu II instancji organy administracji geodezyjno-kartograficznej nie mają kompetencji do rozstrzygania spornych kwestii własnościowych, nie mogą ingerować w aktualne tytuły prawne do gruntu i nie mogą wprowadzać zmian w ewidencji gruntów bez odpowiednich dokumentów. Prowadzenie ewidencji gruntów polega na rejestracji aktualnych stanów prawnych, wynikających z orzeczeń sądowych i notarialnych. Organy prowadzące ewidencję nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do spornego gruntu i kształtować nowego stanu prawnego. Samodzielne rozstrzyganie sporów co do własności stanowiłoby działanie z rażącym naruszeniem prawa i przekroczenie kompetencji organów administracji publicznej. Reasumując Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] stwierdził, że przedstawione przez wnioskodawców dokumenty nie pozwalają na dokonanie zmian w ewidencji gruntów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożyli M. D. i W. D. W uzasadnieniu podnieśli argumenty wskazane w odwołaniu dodatkowo wskazując, że z wyroku Sądu Rejonowego w G. w sprawie o sygn. akt [...] wynika, że pas o szerokości [...] nie może stanowić przedmiotu zasiedzenia przez Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem zaskarżonej decyzji nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego, a to w połączeniu z kognicją sądu administracyjnego sprowadzającą się do badania wyłącznie legalności zaskarżonej decyzji uzasadnia uznanie skargi za bezzasadną (art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przed przystąpieniem do oceny legalności decyzji objętej skargą konieczne jest przypomnienie istoty ewidencji gruntów i budynków w świetle przepisów ustawy z dnia z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38., poz. 454 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym. Uregulowania wyżej wymienionych aktów prawnych stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2077 z późn. zm.) ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaje użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów normatywnych i umów dzierżawy, co wprost zostało określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Postępowanie ewidencyjne nie służy zatem kreowaniu stanu prawnego gruntów ani ich oznaczeniu bez istnienia przypomnianych tytułów. Ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach (por. między innymi art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne). Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. W tej kwestii wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 7 maja 2008r. sygn. akt I OSK 719/07 stwierdził, że ,, 2. W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej, czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję, m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. 3. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych." LEX nr 505313. W innym orzeczeniu z dnia 13 maja 1999 r. sygn. akt II SA 566/99 NSA stwierdził, że ,, Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Dotyczy to więc i zmiany przebiegu granicy, co wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji (sporządzonej w odpowiednich postępowaniach rozgraniczeniowych, podziałowych, scaleniowych i wymiany, sądowych w zakresie dowodów stanowiących podstawę rozstrzygnięć sądowych itp. - por. § 38 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Sprostowanie błędów i omyłek w ewidencji, a więc wad nieistotnych, odbywa się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc art. 113 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zmiana granic i powierzchni działki nie dotyczy jednak spraw nieistotnych i pod żadnym pozorem nie może być dokonywana w trybie art. 113 § 1 K.p.a. (por. też § 30 ust. 1 rozporządzenia MGPiB oraz MRiGŻ z dnia 17.XII.1996 r.). Zmiana granic działki wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem, które - jak wyżej przedstawiono - może być podstawą zmian w ewidencji." LEX nr 46217. Z kolei w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1030/07 NSA wskazał, że ,, Samo żądanie określenia kategorii rodzaju użytków i wprowadzenie zmian przebiegu granic w związku określoną sytuacją faktyczną na gruncie bez wcześniejszego prawnego uregulowania tych kwestii nie może stanowić podstawy do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków." LEX nr 496216. Odnosząc się do kwestii przebiegu granicy pomiędzy działkami skarżących a działkami nr [...] i [...] i ich powierzchni należy, uznać, iż w aktach sprawy znajdują się mapy z różnych okresów, obrazujące stan przebiegu granicy pomiędzy działkami skarżących i uczestników postępowania H. i Z. B. Znajdują się również opinie geodezyjne sporządzone na potrzeby postępowań sądowych dotyczące usytuowania granicy geodezyjnej oraz powierzchni działek. Z opinii tych oraz z samego faktu prowadzenia spraw sądowych wynika, iż powstał spór co do przebiegu ww. granicy, który jak słusznie wskazał organ winien być rozstrzygnięty w postępowaniu rozgraniczeniowym w trybie przepisów art. 29-34 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Powyższe pozwoli na wyeliminowanie i wyjaśnienie wszelkich spornych kwestii jakie powstały w niniejszej sprawie. Wskazać również należy, iż w toku prowadzonych postępowań sądowych nie wytyczono nowej granicy geodezyjnej, co więcej wydający opinię w sprawie [...] z powództwa H. B. przeciwko M. i W. D. o eksmisję z gruntu, biegły T. K. ustalając granicę ewidencyjną stwierdził, że w znacznej mierze jest ona zgodna ze stanem posiadania. Oznacza to, że granica ewidencyjna pomiędzy działkami [...], [...] a działką [...] przebiega w przeważającej części zgodnie ze stanowiskiem skarżących. Wynika z tego, że po pierwsze nikt nie wytyczył innej granicy ewidencyjnej niż ta, która znajduje się w zasobach Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. i jest ona zgodna ze stanem prawnym, po drugie jest ona zgodna ze stanowiskiem skarżących. W tej sytuacji brak było podstaw do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie wskazania nowej granicy. Wobec tego, o ile w ocenie skarżących dane zawarte w ewidencji nie odzwierciedlają stanu prawnego gruntów będących ich własnością, to w celu wprowadzenia zmian w ewidencji, winni przedłożyć stosowne aktualne dokumenty geodezyjne, kartograficzne oraz inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów lub wystąpić do sądu powszechnego o ustalenie rzeczywistego stanu własności. Orzeczenie sądu w tym przedmiocie stanowić będzie podstawę do wprowadzenia stosownych zmian. W odniesieniu do żądania dokonania zmian w ewidencji dotyczących powierzchni działek nr [...] i [...] to w tej materii, poza twierdzeniami skarżących, brak jest podstaw aby uznać, że powierzchnie tych działek nie są zgodne z prawem. Przede wszystkim jednak należy wskazać, że M. i W. D. nie mają uprawnienia aby domagać się zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących nie swojej działki. Należy w tym miejscu przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 666/07: ,, Stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną. Przymiot strony nie przysługuje natomiast właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości." LEX nr 505243. W tej sytuacji, M. i W. D. mogli domagać się zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy oddzielającej ich nieruchomości od nieruchomości sąsiadów, nie mogli jednak żądać zmiany w ewidencji powierzchni działek sąsiednich. Oddalając wnioski o dołączenie do akt postępowania sądowego dokumentacji wymienionej przez pełnomocnika Sąd uznał, że część z tych dokumentów znajduje się w aktach sprawy i ich wiarygodności nikt nie kwestionował, pozostałe Sąd uznał za zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Pomijając już fakt, że wnioski dowodowe nie wskazywały jakie okoliczności mają być za ich pomocą wykazywane, ale przede wszystkim granica ewidencyjna, jak ustaliły organy administracji, nie uległa zmianie i przebiega w miejscu, który wskazali Skarżący. Nie mają więc interesu żeby ustalać inny przebieg granicy, jeśli zaś chodzi o możliwość wykazywania powierzchni działek sąsiednich to w tym zakresie Skarżący nie mają uprawnień do żądania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.