IV SA/Wa 516/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 516/10 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r, nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zwany dałej "Ministrem", po rozpatrzeniu zażalenia J. S., zwanej dalej "skarżącą", na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, zwanego dalej "Konserwatorem", działającego z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew.[...] z obrębu [...] przy ulicy [...] w W., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Konserwator odmówił uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. l.dz. [...] Minister uchylił postanowienie Konserwatora w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Przyczyną uchylenia postanowienia organu ł instancji było m.in. to, że w ocenie organu odwoławczego ustalenia faktyczne dokonane przez Konserwatora budziły wątpliwości, a rozstrzygnięcie nosiło cechy dowolności. W ocenie Ministra Konserwator nie wyważył w należyty sposób interesu społecznego i słusznego interesu strony, w szczególności nie wyjaśniając, na jakiej podstawie uznał, że planowana inwestycja wpłynie negatywnie na walory urbanistyczne [...], a w szczególności, że niemożliwa jest rozbudowa o część, która ma tak duże gabaryty i że planowana inwestycja naruszy willowo -ogrodowy charakter zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Konserwator ponownie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Konserwatora z dnia [...] czerwca 2009 r. Rozpatrzywszy wniesione zażalenie, Minister nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, w konsekwencji czego utrzymał postanowienie Konserwatora w mocy. Uzasadniając własne rozstrzygnięcie, Minister wskazał w szczególności, że teren inwestycji znajduje się w obszarze Zespołu urbanistycznego i budowlanego dawnego "[...]", zwanego też "[...]" - wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej. [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] grudnia 1993 r. Ochronie konserwatorskiej podlegają relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek, współzależność między zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli. Działania służby ochrony zabytków ukierunkowane są na ochronę zachowanych wartości zabytkowego układu przestrzennego [...]. Podnoszona przez skarżącą częściowa dewastacja tego układu nie jest jeszcze powodem, aby dopuszczać do jego całkowitego zniszczenia. Ze względów konserwatorskich należy dążyć do zachowania wszelkich cech i parametrów architektonicznych budynków, świadczących o ich oryginalnej formie oraz jednorodności stylistycznej zespołu zabudowy, zwłaszcza od strony przyulicznej pierzei. Pomimo przekształceń budynku przy ulicy [...] układ urbanistyczny tego obszaru charakteryzuje się regularnością podziałów parcelacyjnych oraz sposobu zagospodarowania poszczególnych działek. Zostało dowiedzione, że na tym terenie zachowana jest nadal podstawowa zasada kompozycji zespołu, jaką jest symetria zabudowy bliźniaczej. Istotną jego cechą jest nadal jednolitość zabudowy oraz zachowany rytm między zabudową na poszczególnych działkach, a prześwitami zieleni po obu stronach poszczególnych budynków od strony frontowej. Tymczasem, realizacja zamierzenia budowlanego polegającego na rozbudowie budynku głównego bliźniaczego od strony jego bocznej elewacji, do wysokości dwóch kondygnacji, doprowadziłaby do niekorzystnej zmiany charakteru architektury budynku oraz do stworzenia nieproporcjonalnie szerokiej elewacji frontowej, pomimo wycofania części dobudowanej w stosunku do zasadniczej bryły budynku. Jednocześnie wpłynęłaby niekorzystnie na charakter zabudowy całego kwartału poprzez naruszenie czytelnych reguł w obrębie zespołu zabudowy przy ulicy [...], Wobec powyższych ustaleń stanowisko organu pierwszej instancji uznać należy za zasadne pomimo tego, że planowana inwestycja nie spowoduje znacznego zwiększenia powierzchni zabudowy do powierzchni działki (do 34%) i nie wpłynie znacząco na zmniejszenie części ogrodowej terenu inwestycji. Planowana inwestycja nie może zostać uzgodniona ze stanowiska konserwatorskiego, albowiem nie dostosowuje się do charakterystycznych cech istniejącego zespołu zabudowy, negatywnie wpływając na walory przestrzenno - krajobrazowe zabytkowego obszaru. W interesie społecznym łeży bowiem ochrona obszaru o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego wnętrza ulicy, W skardze na postanowienie Ministra z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżąca zarzuciła temu orzeczeniu naruszenie: * przepisów proceduralnych, tj. art.6, 7 i 8 oraz art.77§1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wszechstronnego zbadania zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w tym przez oparcie się wyłącznie na opracowaniu M. S. "Wytyczne konserwatorskie do planu zagospodarowania przestrzennego [...]" z 2006 r., współpracującej z mającym odmienne niż skarżąca cele uczestnikiem postępowania Towarzystwem S. "[...]", * przepisów prawa materialnego, tj. art.4 pkt 2 i art.6 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz.1568 z późn. zm.) — poprzez dowolne określenie kierunków i zakresu ochrony zespołu urbanistycznego i budowlanego, * naruszenie zasady równości obywateli wyrażonej w art.32 ust.1 Konstytucji RP oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego wyznaczonego art.7 k.p.a. poprzez odmienne traktowanie skarżącej niż innych inwestorów w tej samej sytuacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała w szczególności, że teren inwestycji znajduje się w tej części obszaru objętego ochroną konserwatorską, który uległ daleko idącym przekształceniom, w konsekwencji czego wymaganie, aby skarżąca zachowała historyczną formę budynku nie znajduje uzasadnienia. W ocenie skarżącej walory architektoniczne, które organ uznał za wymagające ochrony, określone zostały w sposób dowolny i dyskusyjny. Nie wiadomo, w oparciu o jakie przesłanki ustalono, że w obszarze analizowanym zachowana została symetria zabudowy bliźniaczej oraz, że symetria ta podstawową zasadą kompozycji zespołu urbanistycznego. Przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej może wynikać wyłącznie z decyzji, która ogranicza prawa właścicieli nieruchomości i podlega osobnej kontroli sądów administracyjnych. Organy konserwatorskie nie mogą później swą praktyką uznaniową dookreślać, co i dlaczego podlega ochronie, jeśli nie wynika to wprost z decyzji. Niejasność decyzji o wpisie zabytku do rejestru nie może skutkować później dowolnością działania organów konserwatorskich, które nie mogąc ustalić treści decyzji ex post określają, co właściwie ma być chronione. Organy rozszerzając faktycznie treść decyzji o wpisie zabytku, czynią tą drogą faktów, bez podstawy prawnej i w zasadzie bez kontroli sądowej, zasłaniając się sferą uznaniowości i opierając się na koncepcjach nieznanych w czasie wydawania decyzji o wpisie do rejestru i nie mogąc być jej motywem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r, Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie (art.3§2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. Nr 153, poz.1270zpóźn. zm, -zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art.53 ust.4 pkt 2 w związku z art.60 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Teren planowanej przez skarżącą inwestycji znajduje się w obszarze objętym ochroną konserwatorską, tj. w zespole urbanistycznym i budowlanym dawnego "[...]", zwanego też "[...]" -wpisanym do rejestru zabytków pod nr rej. [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] grudnia 1993 r. Uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art.53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparte są o uznanie administracyjne, albowiem przepisy prawa materialnego nie uszczegóławiają zakresu tych uzgodnień w sposób wyczerpujący. Trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że przy orzekaniu w przedmiocie uzgodnień oczywistym jest związanie organu wskazaniami dotyczącymi ochrony zabytków, wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym w szczególności celami zawartymi w art.4 pkt 2 i 3 ustawy, stosownie do których to przepisów ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji działań polegających mających na celu: zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem administracji do kształtowania w danej sprawie, w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody administracji, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych, Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. W konsekwencji organ administracji ma zasadniczo rozstrzygać zgodnie z żądaniem strony, chyba, że takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z interesem publicznym. Uznanie nie upoważnia bowiem do działania dowolnego -organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Sąd, dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia nie dopatrzył się, aby stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznania administracyjnego, miało charakter arbitralny, czy też dowolny. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając zażalenie skarżącej dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyczerpująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W świetle powyższego uzasadnione wydaje się stanowisko organu, że realizacja planowanej inwestycji nie jest możliwa, skoro spowodowałaby negatywne skutki dla zachowania historycznego układu urbanistycznego objętego ochroną konserwatorską terenu. W ocenie Sądu organ odwoławczy wyjaśnił w sposób wyczerpujący, wypełniając w ten sposób dyspozycję art.107§3 k.p.a., co jest przedmiotem ochrony konserwatorskiej na obszarze, w obrębie którego znajduje się teren inwestycji i dlaczego planowanej inwestycji nie można, z punktu widzenia wymagań tej ochrony, pozytywnie uzgodnić. W ujęciu ogólnym organ wskazał zatem, że przedmiotem tej ochrony są relacje przestrzenne pomiędzy obiektami zabudowy, układ ulic i działek współzależność miedzy zabudową, zielenią, a otwartą przestrzenią oraz wygląd zewnętrzny poszczególnych budowli. W ujęciu szczegółowym organ wskazał natomiast, że układ urbanistyczny obszaru charakteryzuje się regularnością podziałów parcelacyjnych oraz sposobu zagospodarowania poszczególnych działek. Na obszarze tym zachowana została podstawowa zasada kompozycji zespołu, jaką jest symetria zabudowy bliźniaczej. Istotną jego cechą jest nadal jednolitość zabudowy oraz zachowany rytm pomiędzy zabudową na poszczególnych działkach, a prześwitami zieleni po obu stronach poszczególnych budynków od strony frontowej. W świetle tych założeń realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do niekorzystnej zmiany charakteru architektury budynku oraz do stworzenia nieproporcjonalnie szerokiej elewacji frontowej, pomimo wycofania części dobudowanej w stosunku zasadniczej bryły budynku. Jednocześnie wpłynęłaby niekorzystnie na charakter zabudowy całego kwartału poprzez naruszenie czytelnych reguł w obrębie zespołu zabudowy przy ulicy [...]. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi, że organ w sposób dowolny określił kierunki i zakres ochrony zespołu urbanistycznego i budowlanego, czym miałby naruszyć art.4 pkt 2 i art.6 ust.1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ nie zanegował, że w przeszłości układ urbanistyczny, w obrębie którego znajduje się teren inwestycji, uległ częściowemu zniekształceniu poprzez realizację kilku inwestycji o charakterze odbiegającym od historycznie ukształtowanego, niemniej powyższe nie uzasadnia w ocenie organu zezwalania na dokonywanie dalszych zniekształceń. Kierowanie się przez organ tego rodzaju dyrektywą uznać należy za całkowicie uzasadnione. Strona postępowania administracyjnego nie może powoływać się skutecznie na naruszenie przez organ administracji zasady równości wobec prawa w sytuacji, w której ten organ, działający w ramach uznania administracyjnego uznaje — pod wpływem doświadczeń zebranych w toku wykonywania ustawowych kompetencji - że w danej kategorii spraw, w tym sprawie toczącej się z wniosku tej strony, zachodzą podstawy do rygorystycznego zabezpieczenia interesu społecznego pomimo tego, że w przeszłości w tej samej kategorii spraw miały miejsce przypadki odstąpienia od egzekwowania tego rodzaju rygorów od innych podmiotów. Nie można uznać za trafny zarzutu skargi, że formułując negatywne stanowisko odnośnie możliwości realizacji inwestycji organ odwoławczy naruszył wymóg obiektywizmu poprzez oparcie się wyłącznie na opracowaniu "Wytyczne konserwatorskie do planu zagospodarowania przestrzennego [...]" z 2006 r., sporządzonego przez M. S., a zatem osobę związaną z innym uczestnikiem postępowania, tj. Towarzystwem S. "[...]". Po pierwsze, wskazać należy, że skarżąca mogłaby skutecznie podnosić zarzut braku obiektywizmu autorki opracowania, gdyby było one sporządzone na potrzeby postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku skarżącej, a zatem gdyby miało walor zleconej przez organ opinii biegłego. Zgodnie bowiem z art.84§2 k.p.a. biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art.24 k.p.a. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Tego rodzaju przesłanki nie zostały spełnione w niniejszej sprawie, albowiem opracowanie, którego wartość merytoryczną skarżąca kwestionuje, nie miało waloru opinii biegłego sporządzonej na potrzeby postępowania wszczętego z wniosku skarżącej, a jest opracowaniem sporządzonym na potrzeby procedury planistycznej, a zatem dokumentem, który z formalnego punktu widzenia nie miał w ocenianym postępowaniu mocy wiążącej, a którego oceny i postulaty zostały po prostu podzielone przez organy obu instancji w ramach uznania administracyjnego. Z tych względów powołania się przez organy na opracowanie M. S. nie można zakwestionować, powołując się wyłącznie na kwestie formalne, można natomiast kwestionować co meritum prawidłowość ocen sformułowanych przez organu obu instancji, współbrzmiących z tezami opracowania. W ocenie Sądu jednakże, czemu dano wyraz wcześniej, brak jest podstaw merytorycznych do zakwestionowania wskazanych wyżej ocen, albowiem obejmują one wyczerpujące wyjaśnienia odnośnie: stanu zagospodarowania obszaru objętego ochroną, cechujących ten obszar walorów, mających istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, jak też przyczyn, z powodu których realizację planowanej inwestycji uznać należy za zagrażającą tym walorom. Skarga nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.