IV SAB/Wa 14/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2010 r. sprawy ze skargi H. W. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie rozpoznania wniosku zobowiązuje Wójta Gminy C. do rozpoznania w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy wniosku skarżącej H. W. o wydanie zaświadczenia w przedmiocie wyznaczenia linii rozgraniczającej działkę [...] z działką [...] w obrębie [...]. Pismem z dnia 4 stycznia 2010 r. H. W., zwana dalej "skarżącą", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Wójta Gminy C., zwanego dalej "Wójtem", na niewykonanie do dnia [...] października 2009 r. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., zwanego dalej "SKO", z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2007 r. o rozgraniczenie działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej we wsi C. z działką o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącą drogę gminną. Skarga złożona została w następujących okolicznościach faktycznych. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. skarżąca wniosła do Wójta o naniesienie linii rozgraniczającej działkę o nr ewidencyjnym [...] z drogą gminną. Pismem z dnia [...] września 2007 r. Wójt poinformował skarżącą, że: - dla przedmiotowego terenu gmina C. nie posiada od dnia [...] stycznia 2004 r. obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, - w konsekwencji nieobowiązywania planu szerokość drogi ustalić należy w oparciu o przepisy szczególne, tj. §4 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz.430), w związku z czym należy przyjąć szerokość drogi w liniach rozgraniczających 10 metrów /dla drogi lokalnej oznaczonej symbolem D/, co jest zgodne z powyższym rozporządzeniem, - zgodnie z art.30 ust.1 Prawa budowlanego zamiar wykonania robót budowlanych związanych z budową ogrodzenia działki należy zgłosić właściwemu organowi (Wydział Architektoniczno – Budowlany Starostwa Powiatowego w O.). Pismem z dnia [...] października 2007 r., skierowanym do Wójta w następstwie otrzymania pisma z dnia [...] września 2007 r. skarżąca wniosła o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. Wójt poinformował skarżącą, że w przedmiocie objętym jej żądaniem nie wydaje się decyzji administracyjnych. Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę nie dotyczy budowy ogrodzeń. Po dalszej wielokrotnej wymianie w latach 2007 – 2009 korespondencji pomiędzy skarżącą a Wójtem skarżąca wniosła pismem z dnia [...] maja 2009 r. zażalenie do SKO na bezczynność Wójta. Postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...], wydanym w wyniku rozpatrzenia tego zażalenia, SKO zobowiązało Wójta do rozpoznania do dnia [...] października 2009 r. wniosku skarżącej z dnia [...] lipca 2007 r. o rozgraniczenie działki nr ew. [...] położonej we wsi C. z działką nr ew. [...], stanowiącą drogę gminną. Pismem z dnia [...] października 2009 r. Wójt zwrócił się do skarżącej, aby w związku z koniecznością wykonania postanowienia SKO doprecyzowała treść wniosku, który wpłynął do Wójta w dniu [...] czerwca 2008 r. poprzez wskazanie, czy wniosek ten dotyczy: 1. Rozgraniczenia nieruchomości zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz.2027), 2. Wyznaczenia linii rozgraniczającej działki ewidencyjnej nr [...] z drogą gminną, działką ewidencyjną nr [...] z obrębu C., zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz.717 z późn.zm.). Pismem z dnia [...] października 2009 r., ustosunkowującym się do pisma Wójta z dnia [...] października 2009 r., skarżąca wskazała, że wniosek dotyczy wyznaczenia linii rozgraniczającej działki ew. [...] z drogą gminną działką ew. nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. skarżąca wniosła do Wójta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której przedmiot określiła w sposób następujący: "w celu budowy nowego ogrodzenia, w tym celu wyznaczenie linii rozgraniczającej". Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. Wójt zawiadomił skarżącą oraz inne podmioty o wszczęciu postępowania z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy. W odpowiedzi na wniesioną skargę Wójt wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Uzasadniając własne stanowisko, Wójt zreferował dotychczasowy przebieg sprawy, podkreślając w szczególności następujące kwestie: - SKO nie dokonało analizy przedłożonej dokumentacji pod kątem merytorycznym, w szczególności nie zauważyło, że wniosek z dnia [...] lipca 2007 r. został rozpatrzony w dniu [...] września 2007 r., a tym samym nie mowy o bezczynności w przedmiotowej sprawie, - na wniosek strony z dnia [...] listopada 2009 r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, które zostanie zakończone decyzją administracyjną po przeprowadzeniu wymaganych prawem uzgodnień, - wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2007 r. nie mógł zostać rozstrzygnięty decyzją administracyjną, albowiem brak było ku temu podstawy prawnej, - wydanie decyzji administracyjnej stało się możliwe dopiero wraz ze złożeniem przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla nowego ogrodzenia i wyznaczenie w tym celu linii rozgraniczającej. Na rozprawie przed Sądem w dniu 24 maja 2010 r. skarżąca oświadczyła, że żąda od organu nakreślenia linii rozgraniczających pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Z rozgraniczenia powinno wynikać, że linia rozgraniczająca drogę pokrywa się z granicą działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na bezczynność Wójta Gminy C. na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art.3§2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 – zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem w dacie orzekania przez Sąd organ pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek strony wystąpi wtedy, gdy wniosek ten nie zostanie załatwiony terminach wskazanych w art.35 k.p.a. (bezzwłocznie – gdy sprawa nie wymaga postępowania wyjaśniającego, w terminie jednego miesiąca – gdy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego, w terminie dwóch miesięcy – gdy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego i jest szczególnie skomplikowana). Z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy wynika, że: skarżąca jest właścicielką działki nr ewid. [...] i że część tej działki nie pozostaje w dyspozycji skarżącej, albowiem faktycznie wchodzi w skład drogi przylegającej do działki – ulicy [...]. Podkreślić należy, że materiał dowodowy sprawy jest obszerny. W toku postępowania toczącego się przed Wójtem skarżąca, działająca – co należy mieć na uwadze - bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika, złożyła szereg pism, w których prezentowała swoje stanowisko w sprawie. Wprawdzie obszerność tego materiału oraz nieoperowanie przez skarżącą fachową terminologią prawniczą mogły z formalnego punktu widzenia stanowić pewnego rodzaju utrudnienie w ostatecznym ustaleniu przedmiotu żądanie skarżącej, niemniej w ocenie Sądu zgromadzona dokumentacja upoważnia do stwierdzenia, że skarżąca konsekwentnie dąży do uzyskania od Wójta dokumentu poświadczającego, że żaden fragment jej działki nie stanowi części składowej drogi publicznej, a dokładniej, że granica tej drogi (nazywana przez skarżącą linią rozgraniczającą) pokrywa się z granicą jej nieruchomości, nie zaś, że przedmiotowa droga w nieruchomość tę wkracza. Bezsprzecznie trafne jest stanowisko Wójta, że tak zakreślony przedmiot postępowania nie upoważnia Wójta do wydania decyzji administracyjnej. Obowiązujące ustawodawstwo nie przewiduje bowiem podstaw prawnych do orzekania w formie decyzji administracyjnej wyłącznie w przedmiocie ustalenia fragmentu linii rozgraniczającej już istniejącej drogi publicznej. Ustalenie linii rozgraniczających nowej drogi publicznej może oczywiście nastąpić w decyzji ustalającej lokalizację drogi publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. nr 80, poz.721 z późn.zm.), ewentualnie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale oczywiście wszczęcie tego rodzaju postępowania nie mogło być intencją skarżącej. W przywołanym w skardze postanowieniu SKO z dnia [...] września 2009 r. zobowiązano Wójta do przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego do dnia [...] października 2009 r. Dyspozycja organu wyższego stopnia nie została przez Wójta wykonana, które to zaniechanie należy uznać za usprawiedliwione z tej racji, że po wydaniu tego postanowienia skarżąca, wezwana przez Wójta pismem z dnia [...] października 2009 r. do ostatecznego sprecyzowania żądania, tj. do wskazania, czy żąda rozgraniczenia nieruchomości, czy też wyznaczenia linii rozgraniczającej, w piśmie z dnia [...] października 2009 r. stanowczo wskazała, że żąda wyznaczenia linii rozgraniczającej. Taki przedmiot swojego żądania skarżąca konsekwentnie potwierdziła na rozprawie przed Sądem. Dodatkowo należy wskazać, że z materiału dowodowego nie wynika, aby skarżąca oraz organ pozostawali w sporze co do ustalenia granic geodezyjnych działki skarżącej (istnienie takiego sporu niewątpliwie uzasadniałoby przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego), pozostają natomiast w sporze co do tego, czy część działki skarżącej znajduje się w ciągu drogi publicznej, czy też nie. O ile zatem nie można czynić zarzutu Wójtowi, że nie przeprowadził postępowania, które wskazano w postanowieniu SKO z dnia [...] września 2009 r., z przeprowadzenia którego skarżąca wyraźnie zrezygnowała, o tyle należy uwzględnić zarzut skarżącej, że ostatecznie żądanie skarżącej nie zostało rozpatrzone w prawidłowy sposób. W ocenie Sądu żądanie skarżącej należy potraktować jako skierowane do zarządcy drogi publicznej żądanie wydania przez organ zaświadczenia, że przebieg linii rozgraniczającej drogę przylegającą do działki skarżącej pokrywa się z granicą geodezyjną tej działki. W sprawie tej należy zatem zastosować procedurę uregulowaną w dziale VII k.p.a. (art.217 – 220). Podkreślić należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski, nie obejmuje on bowiem kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. W tym świetle wydawanie zaświadczeń ma charakter pochodny. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania skarżącej z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie żądania skarżącej. Sąd nie rozstrzyga w tym stadium postępowania, czy zachodzą przesłanki do tego, aby zaświadczenie takiej treści wydać. O ile organ ustali, że posiadana przez niego dokumentacja przebiegu drogi przylegającej do działki skarżącej potwierdza przebieg linii rozgraniczającej tej drogi zgodnie z żądaniem skarżącej, to wyda w tym zakresie stosowne zaświadczenie, które może przybrać formę graficzną (mapa). O ile jednakże organ uzna, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku strony, to będzie zobowiązany do odmówienia wydania tego zaświadczenia w formie postanowienia, o którym mowa w art.219 k.p.a., na które skarżącej będzie służyło zażalenie do organu wyższej instancji. O ile organ uznałby, iż zachodzą podstawy do wydania wskazanego wyżej postanowienia, to w jego uzasadnieniu zobowiązany będzie wskazać przyczyny niemożności wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Z powyższego wyroku nie wynika, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wszczęte przez Wójta z wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2009 r., nie ma być kontynuowane. Oba te zagadnienia należy bowiem traktować odrębnie. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.149 p.p.s.a.