II OSK 1792/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 238/10 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. II OSK 1792 / 10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi T. K. uchylił zaskarżoną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 k.p.a. nałożył na A. S. obowiązek wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [-A-] w Warszawie, polegających na wykonaniu muru na tarasie od strony ogrodu w granicy z nieruchomością przy ul. [-B-] w Warszawie, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez obniżenie ww. muru do wysokości 2,20 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 2 września 2008 r. ustalono, iż zrealizowany mur na tarasie przy przedmiotowym budynku od strony ogrodu posiada wymiary ok. 2,80 m x 2,10 m. Organ nadzoru uznał, że mur ten stanowi ogrodzenie wewnętrzne między posesjami, a jego wysokość nie spełnia wymogów określonych w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponieważ inwestor nie przedstawił skutecznego zgłoszenia zaistniała konieczność nałożenia na niego obowiązku wykonania robót budowlanych, polegających na obniżeniu muru do wysokości 2,20 m celem doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W wyniku rozpoznania odwołania A. S. i T. K., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie wykonania muru na tarasie od strony ogrodu w granicy z nieruchomością przy ul. [-B-] w Warszawie. Organ II instancji stwierdził, że jakkolwiek inwestor wykonał sporny mur bez dopełnienia obowiązku określonego w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to jednak w toku postępowania przedłożył ocenę techniczną, sporządzoną mgr inż. P. S. posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, pozwalającą zalegalizować sporne ogrodzenie. W opinii tej stwierdzono między innymi, że prace budowlane polegające na wykonaniu zadaszenia i muru na tarasie od strony ogrodu w granicy z nieruchomością przy ul. [-B-], zadaszenia tarasu na piętrze przybudówki i barierek schodów wejściowych oraz komina przylegającego do szczytowej ściany budynku zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodny ze sztuką budowlaną i przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Skargę na powyższą decyzję złożył T. K., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania i zarzucając jej naruszenie: - art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przedmiotowego procesu budowlanego za zgodny z prawem, - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące dokonaniem legalizacji budowy w oparciu o ocenę techniczną, - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie i brak zapewnienia poszanowania uzasadnionych interesów skarżącego, polegających na prawie do bezpiecznego korzystania z nieruchomości sąsiedniej, - art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego przez ich niezastosowanie i ograniczenie prawa skarżącego jako właściciela nieruchomości sąsiedniej do korzystania z domu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę, uznał ją za zasadną z przyczyn częściowo w niej podniesionych. W ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego błędnie przeprowadził postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, prawidłowo jednak kwalifikując przedmiotowy mur jako ogrodzenie wewnętrzne. Wskazując na treść art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie inwestor nie dokonał stosownego zgłoszenia, a więc wykonał ogrodzenie samowolnie. Zdaniem Sądu w tej sytuacji, jako tryb legalizacji tegoż muru winien być zastosowany art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. sygn. akt P 46/08 i ust. 4. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, bezspornie w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Orzekając ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien przeprowadzić stosowne postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 49b Prawa budowlanego. Jak zaznaczył Sąd, w wyniku nowelizacji Prawa budowlanego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r., zasadą jest legalizacja samowoli budowlanej. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił decyzje organu I i II instancji, stosownie do art. 152 tej ustawy, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 i art. 210 ww. ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, 2. naruszenie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowaniu według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Organ wniósł również ewentualnie przy stwierdzeniu przez Sąd zaistnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi T. K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, porównując dwa reżimy postępowania legalizacyjnego, organ wskazał, że wykładnia celowościowa i literalna prowadzi do stwierdzenia, że art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego dotyczą, będących w budowie lub wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Pozostałe przypadki prowadzenia robót budowlanych kwalifikują się do objęcia procedurą przewidzianą w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zgromadzone w trakcie postępowania dowody wykazały, że mur został wzniesiony (a raczej w części odtworzony) na działce już zabudowanej, a zatem ma charakter urządzenia technicznego, a nie obiektu budowlanego. Pozwalało to na zastosowanie w sprawie trybu postępowania, takiego jak uczyniły to organy nadzoru budowlanego. Z racji tego, że przedmiotowe prace dotyczyły urządzenia technicznego, a nie obiektu budowlanego zasadne było zastosowanie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że wobec braku naruszenia przepisów techniczno- budowlanych nie istniały przesłanki do nakładania obowiązków, o których mowa w ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego, tzn. zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. Sąd pierwszej instancji natomiast błędnie uznał, że należy zastosować art. 49b Prawa budowlanego, podczas gdy na skutek braku przymiotu "obiektu budowlanego", przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania. Jednocześnie Sąd naruszył art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego nie zastosowanie, mimo wystąpienia przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy w trybie przez ten przepis przewidzianym. W odniesieniu do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący organ uznał, że wskazania Sądu co do dalszego postępowania są pozbawione podstaw, albowiem nie zachodzi potrzeba prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie legalizacji przewidzianym w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Obecna na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym A. S. przychyliła się do zarzutów i wniosków złożonej skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera zarzuty w zakresie naruszenia skarżonym wyrokiem prawa materialnego uzasadniające jej uwzględnienie. Podstawowe znacznie dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawy miało określenie charakteru zrealizowanej inwestycji. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenie dokonane w toku postępowania administracyjnego, iż zrealizowany mur stanowi ogrodzenie wewnętrzne o wysokości powyżej 2,20 m. Powyższe ustalenie nie było kwestionowane przez żadną ze stron niniejszego postępowania. Stwierdzić trzeba, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż do powyższej inwestycji winien mieć zastosowanie tryb postępowania przewidziany w art. 49b Prawa budowlanego, a organy nadzoru budowlanego błędnie przeprowadziły postępowanie w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w warunkach niniejszej sprawy nie zasługuje na aprobatę. Wprawdzie w skarżonym wyroku nie przedstawiono wyczerpującej argumentacji w tym zakresie, jednak nie budzi wątpliwości okoliczność, że przyczyną, która uzasadniała w ocenie Sądu pierwszej instancji przyjęcie jako podstawy orzekania w sprawie art. 49b Prawa budowlanego było zakwalifikowanie przedmiotowego muru, jako samodzielnego obiektu budowlanego. Niewątpliwie zrealizowany w niniejszej sprawie mur stanowi swego rodzaju ogrodzenie, bowiem pełni funkcję odgradzającą od zabudowy sąsiedniej. Tak, więc należało w tym zakresie podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie doszło do realizacji ogrodzenia. Uszło jednak uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego to, iż stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami. Takie też stanowisko, iż "ogrodzenie działki już zabudowanej niewątpliwie jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącym już na działce zabudowaniami" było prezentowane w dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielanym także przez skład orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r. sygn. akt II OSK 1781/07, wyrok NSA z dnia 28.10.2009 r. sygn. akt II OSK 1709/08). Stwierdzić trzeba, iż realizacja ogrodzenia działki zabudowanej nie jest tożsama z wykonaniem ogrodzenia na działce niezabudowanej, w tej ostatniej sytuacji powstaje bowiem obiekt, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia na tle rozpatrywanej sprawy jest relacja zachodząca pomiędzy treścią przepisu art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, a art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Powyższe normy prawne przewidują istotne rozróżnienie w zakresie stosowania reżimów prawnych przewidzianych we wskazanych wyżej przepisach. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa daje podstawę do stwierdzenia, iż art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego dotyczą obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zatem pozostałe przypadki prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę kwalifikują się do objęcia ich procedurą przewidzianą w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zasadnicze rozróżnienie zastosowania powyższych reżimów odnosi się do rodzaju zrealizowanej inwestycji, bowiem zarówno w art. 49b Prawa budowlanego, jak i art. 50 Prawa budowlanego przewidziano możliwość stosowania każdej z tych norm prawnych w przypadku braku dokonania zgłoszenia. Przenosząc przedstawione wyżej uwarunkowania prawne na stan faktyczny zaistniały w rozpoznawanej sprawie stwierdzić trzeba, iż zrealizowany mur, będący ogrodzeniem, wzniesiony na działce już zabudowanej ma charakter urządzenia technicznego, co pozwala na zastosowanie w sprawie trybu postępowania przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Z uwagi natomiast na to, że przedmiotowe prace dotyczyły już zrealizowanego urządzenia technicznego, zasadne było zastosowanie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Konkludując uwagi wyżej przedstawione, za trafny uznać należało z przyczyn wyżej wskazanych zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia naruszenie prawa materialnego to jest art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przepisu art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Stwierdzić przy tym trzeba, że wobec braku naruszenia w warunkach niniejszej sprawy przepisów techniczno - budowlanych nie istniała też podstawa do nakładania na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem istniały przesłanki do umorzenia postępowania, o czym też orzeczono w kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji. Zasadniczy zarzut wnoszącej skargę do Sądu pierwszej instancji strony T. K. sprowadzał się do tego, iż nie jest dopuszczalna legalizacja inwestycji zrealizowanej w warunkach samowoli tylko w oparciu o złożoną ocenę techniczną. Takie stanowisko, z przyczyn wyżej omówionych uznać należy za błędne. Stwierdzić trzeba, iż strona skarżąca nie zaoferowała żadnych dowodów, które pozwalałyby na podważenie ustaleń i wniosków zawartych w złożonej ekspertyzie. Nie może przy tym skarżący T. K. oczekiwać, aby w ramach postępowania administracyjnego poddano ocenie sposób i granice korzystania przez stronę z nieruchomości. Te kwestie należą już do zagadnień, które winny być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego przed sądami powszechnymi. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności stwierdzić trzeba, iż kontrolowaną w skarżonym wyroku decyzją nie naruszono prawa materialnego, ani też procesowego w zakresie uzasadniającym uchylenie tej decyzji, ani też nie uchybiono normom prawa wymienionym we wniesionej skardze w tym przepisom art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 51 ust. 1 pkt 2 , art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej za chybiony, uznać należało zarzut naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wskazania zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku wynikały z uchybienia normom prawa materialnego w zakresie wyżej przedstawionym. Nieuzasadniony jest też zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a., przy czym uchybienia tej normie prawnej we wniesionej kasacji nawet nie uzasadniono. Ponieważ w skardze kasacyjnej skutecznie wykazano zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, przy braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, oddalając przy tym wniesioną skargę, jako pozbawioną zasadności. Rozstrzygnięcie w sprawie kosztów podjęto na podstawie art. 207 p.p.s.a.