II SAB/Wa 66/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. postanawia umorzyć postępowanie w sprawie W. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji w P. bezczynność polegającą na odmowie wydania skierowania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej na jego wniosek w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych schorzeń ze służbą. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 k.p.a. oraz art. 40 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w P. do wszczęcia postępowania administracyjnego, poprzez wydanie skierowania w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Według skarżącego Komendant Powiatowy Policji w P., jako organ administracji państwowej, powinien załatwiać sprawy należące do jego kompetencji w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ rozstrzyga o istotnych uprawnieniach wnioskodawcy. Skierowanie do WKL stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, gdyż jest podejmowana przez organ w ramach realizacji obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nie wyrazem stosunków wynikających z podległości służbowej. Odmowa skierowania na komisję lekarską uniemożliwia policjantowi skorzystanie z ustawowego uprawnienia wynikającego z art. 117 ustawy o Policji (tzw. rocznego świadczenia pieniężnego) w przypadku orzeczenia komisji o trwałej niezdolności w związku ze służbą. Pismo Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie skierowania do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej nie jest decyzją administracyjną i nie załatwia jego sprawy w sposób wskazany w przepisach prawa. Jednocześnie skarżący wskazał, iż w dniu 13 listopada 2009 r. złożył skargę do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji na działania podjęte przez Komendanta Powiatowego Policji w P., odmawiające skierowania do WKL, jednak – jak wynika to z pisma [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2009 r. – jego zarzuty uznano za bezzasadne. W ocenie skarżącego zarówno Komendant Powiatowy Policji, jak i [...] Komendant Wojewódzki Policji wezwany do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a. nie załatwia sprawy w przepisanej prawem formie, nie wydaje bowiem decyzji bądź postanowienia, pozostaje w bezczynności i jest to naruszenie porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż skierowanie na komisję lekarską nie jest decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jest jedynie aktem władzy służbowej przełożonego w sprawach osobowych (aktem kierowania wewnętrznego). W związku z powyższym bezzasadne jest zarzucanie bezczynności, żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania skierowania do WKL MSWiA. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze, organ stwierdził, iż nie pozostawał w bezczynności, gdyż w przedmiocie żądania wydania skierowania do komisji lekarskiej MSWiA wystosował do skarżącego pismo, w którym wskazał jako podstawę odmowy skierowania art. 40 ustawy o Policji. Nadto wskazał, iż funkcjonariusz w związku z długotrwałym zwolnieniem lekarskim w dniu [...] października 2008 r. został skierowany z urzędu na badanie do WKL MSWiA, celem ustalenia przydatności do dalszej służby w Policji na zajmowanym stanowisku. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. WKL MSWiA w W. orzekła, iż jest on zdolny do służby w Policji na aktualnie zajmowanym stanowisku dyżurnego Zespołu Dyżurnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi. Skarga wniesiona do Sądu administracyjnego podlega odrzuceniu z przyczyn wymienionych w art. 58 § 1 pkt 1-6. Stosownie do pkt 6 ww. artykułu skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego, na decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż tryb załatwiania spraw, w tym spraw osobowych funkcjonariuszy określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 151, poz. 1261) oraz art. 40 ustawy o Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 40 ustawy o Policji, policjant może być skierowany z urzędu lub na jego prośbę do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych schorzeń ze służbą. Przepis § 2 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia stanowi, iż: 1. Policjant składa wniosek w sprawie osobowej drogą służbową, z wyjątkiem przypadków określonych w odrębnych przepisach. 2. Bezpośredni przełożony przesyła niezwłocznie wyższemu przełożonemu wniosek w sprawie osobowej wraz z opinią dotyczącą sposobu jej załatwienia, jeżeli nie jest właściwy do załatwienia tej sprawy. 3. Jeżeli policjant składa osobiście pisemny wniosek w sprawie osobowej, przyjmujący wniosek potwierdza jego otrzymanie, umieszczając na oryginale i na kopii datę jego otrzymania oraz czytelny podpis. O sposobie załatwienia wniosku w sprawie osobowej należy zawiadomić policjanta w terminie 30 dni od dnia jego złożenia, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie z § 3 rozporządzenia: 1. Sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności: 1) przyjęcia do służby w Policji oraz zwolnienia z tej służby; 2) mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia; 3) skracania okresu służby przygotowawczej policjanta, zwalniania go z odbywania tej służby lub przedłużania okresu tej służby; 4) okresowego opiniowania policjantów; 5) przenoszenia lub delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości; 6) delegowania do pełnienia służby poza granicami państwa; 7) oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza Policją; 8) powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości; 9) zawieszania w czynnościach służbowych; 10) mianowania na stopnie policyjne, obniżania stopni policyjnych i ich przywracania; 11) udzielania zezwoleń na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą; 12) udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych; 13) ustalania prawa do nagrody rocznej; 14) udzielania wyróżnień oraz wykonywania kar dyscyplinarnych. 2. Kierownik komórki organizacyjnej właściwej w sprawach osobowych przygotowuje sprawy osobowe do załatwienia lub zaopiniowania przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. 3. Sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1, załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast przepis § 18 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia stanowi, iż nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, iż załatwienie spraw dotyczących skierowania funkcjonariusza Policji do komisji lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji nie następuje rozkazem personalnym ani też postanowieniem. Zasady kierowania funkcjonariuszy Policji do komisji lekarskich zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Zgodnie z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia do komisji lekarskich kieruje się z urzędu lub na prośbę osoby ubiegające się o wydanie orzeczenia lekarskiego. Natomiast § 6 ust. 2 rozporządzenia określa przypadki skierowania funkcjonariusza do komisji lekarskiej z urzędu. Zgodnie z jego treścią do komisji lekarskiej kieruje się z urzędu: 1. kandydatów do służby, 2. osobę, której stan zdrowia daje podstawę do przypuszczeń, że stopień jej zdolności do służby uległ zasadniczej zmianie, lub że dalsze pełnienie przez tę osobę służby na zajmowanym stanowisku jest niemożliwe. Do komisji lekarskich kierują, z zastrzeżeniem ust. 4-6, przełożeni właściwi w sprawach osobowych na wniosek lekarza zakładu służby zdrowia resortu spraw wewnętrznych lub z własnej inicjatywy. W ocenie Sądu skierowanie jest czynnością materialno-techniczną, która inicjuje podjęcie postępowania przed właściwą komisją lekarską MSWiA. Dostrzec również należy, iż czynność, o której mowa stwarza podstawy do kształtowania uprawnień lub obowiązków dla funkcjonariuszy Policji. W myśl rozporządzenia do komisji lekarskiej kieruje się z urzędu lub na prośbę osoby ubiegającej się o wydanie orzeczenia lekarskiego (§ 6 ust. 1). Niewątpliwie wskazana regulacja daje funkcjonariuszowi prawo do wystąpienia z prośbą o skierowanie do komisji lekarskiej. Powyższe pozwala zakwalifikować działania organu jako inne niż określone w art. 3 § 1 pkt 1-3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarga w niniejszej sprawie jest więc dopuszczalna. Przedmiotem skargi W. Z. jest bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 2 listopada 2009 r. polegające na odmowie skierowania go do komisji lekarskiej MSWiA w celu określenia stanu zdrowia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem wprowadzenia do systemu kontroli administracji skargi na bezczynność organu było wyposażenie jednostki w środek prawny, którego zastosowanie skutkowałoby podjęciem przez organ przewidzianego prawem działania. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest interpretacja przez organ przepisu art. 40 ustawy o Policji oraz § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Należy zgodzić się z organem, iż z urzędu kieruje się do komisji lekarskiej kandydatów do służby oraz osobę, której stan zdrowia daje podstawę do przypuszczeń, że stopień zdolności do służby uległ zasadniczej zmianie lub dalsze pełnienie przez tę osobę służby na zajmowanym stanowisku jest niemożliwe. Stanowi o tym treść § 6 ust. 2 pkt 1 i 2 cytowanego wyżej rozporządzenia. Natomiast trudno jest zarówno w przepisach ustawy o Policji, jak i wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r., znaleźć uzasadnienie dla twierdzenia organu, iż policjanta, który wystąpił z wnioskiem o skierowanie do komisji, kieruje się w przypadku zaistnienia przesłanek zawartych w § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie złożenie przez policjanta wniosku o skierowanie na komisję lekarską powoduje, iż organ jest obowiązany do nadania wnioskowi dalszego biegu, a nie do oceny czy istnieją przesłanki z § 6 ust. 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. W niniejszej sprawie nadto należy wskazać, iż nawet, gdyby przyjąć argumentację organu, iż przełożony w sprawach osobowych ocenia, czy stan zdrowia policjanta wskazuje na przesłanki zawarte w § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, to w sytuacji, na którą wskazuje skarżący, iż od maja 2009 r. przebywa od około 7 miesięcy na stałym długotrwałym zwolnieniu lekarskim w związku ze złym stanem zdrowia, odmowa skierowania do komisji lekarskiej musi zostać zakwalifikowana jako bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 listopada 2009 r. Na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. pełnomocnik organu wskazał, iż w dniu 12 maja 2010 r. wystawione zostało skierowanie do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA celem określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również poszczególnych schorzeń ze służbą. Jak wynika z nadesłanych do Sądu przez organ dokumentów: pisma przewodniego do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w W., kserokopii karty skierowania skarżącego do WKL MSWiA w W. z dnia [...] maja 2010 r., wniosku nr [...], dowodów nadania przesyłek oraz pisma skierowanego do skarżącego informującego o wyrażeniu zgody na skierowanie go do WKL MSWiA i wystawieniu skierowania, które to pismo zostało doręczone w dniu 14 maja 2010 r., należało uznać, iż w tej sytuacji organ wydając skierowanie po wniesieniu skargi do Sądu, ale przed dniem rozprawy nie pozostała już w bezczynności, a postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.