II OSK 2138/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Bd 18/10 w sprawie ze skargi L. Ś. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Bd 18/10 oddalił skargę L. Ś. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: L. Ś. złożyła skargę na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w sprawie wszczętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2008 r., [...], znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. i S. D. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w B. , w odległości od 1 do 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...] oraz na granicy z działką nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że przekazał przedmiotowy wniosek do załatwienia według właściwości Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Postanowienie to zostało doręczone skarżącej i jej pełnomocnikowi, nie było przedmiotem zażalenia i jest ostateczne, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał się za organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku i decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., odmówił wszczęcia postępowania w wyżej wymienionej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wskazał, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 194 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania L. Ś. od decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. i S. D. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami na terenie działki o nr ewid. [...], w obrębie [...], przy ul. [...] w B. , w odległości od 1 do 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...] oraz na granicy z działką o nr ewid. [...]; oraz na rozbiórkę szop drewnianych, wydał w dniu [...] czerwca 2008 r. decyzją [...], w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt wynika, że powyższa decyzja Wojewody stała się ostateczna i że w dniu 28 sierpnia 2009 r. skarżąca złożyła do Wojewody pismo zatytułowane "Protest przeciwko łamaniu prawa", domagając się unieważnienia tych decyzji. Z akt wynika także, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. znak: [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał powyższe pismo jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji do załatwienia według właściwości Głównemu Inspektowi Nadzoru Budowlanego, wskazując, że według art. 156 k.p.a. właściwy do rozpoznania wniosku jest właśnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał się za organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku, bowiem decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w wyżej wymienionej sprawie. W uzasadnieniu swej decyzji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], po wszczęciu postępowania na wniosek L. Ś. , odmówił już stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w B. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], znak: [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] po rozpoznaniu wniosku L. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2009 r. Tak więc z akt sprawy wynika jednoznacznie, że wniosek skarżącej dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. i S. D. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz na rozbiórkę szop drewnianych, na terenie działki o nr ewid. [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w B. - utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] czerwca 2008 r. został rozpoznany oraz że Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu nie można zarzucić bezczynności skoro wniosek ten przekazał do rozpoznania Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił. Od powyższego wyroku L. Ś. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1) naruszenie przepisu art. 157 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być organ wyższego stopnia, 2) ) naruszenie przepisu art. 158 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozstrzygniecie w sprawie nieważności decyzji może nastąpić w drodze postanowienia o przekazaniu wniosku do organu rzeczowo niewłaściwego, W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do dnia 10 grudnia 2009 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie załatwił sprawy wszczętej wnioskiem z 18 sierpnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2008 r. W związku z tym dnia 10 grudnia 2009 r. na podstawie art. 37 k.p.a. złożono zażalenie do organu wyższego stopnia. Postanowieniem z dnia [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyznaczenia Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu dodatkowego terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu podano, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. przekazał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] marca 2008 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego przez co przestał być właściwym organem, który zobowiązany jest wydać decyzję. Zgodnie z art. 157 k.p.a. właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. Organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta B. jest Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie wydał decyzji w trybie art. 158§1 k.p.a. W związku z tym Wojewoda Kujawsko-Pomorski nadal pozostaje w bezczynności w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], znak [...] Bezczynność organu administracji w sprawie, w której strona wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, zachodzi wówczas, gdy organ właściwy do rozpatrzenia tego żądania nie zajmuje co do niego stanowiska w terminie przewidzianym prawem. Przekazanie wniosku postanowieniem do organu niewłaściwego w sprawie tj. do organu, który nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta Miasta B. nie jest zajęciem stanowiska w sprawie. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej. Organ zatem po wszczęciu postępowania w sprawie wskutek złożenia wniosku przez stronę powinien ją załatwić w terminie określonym w art. 35, a w przypadku niemożności załatwienia sprawy w tym terminie organ powinien zastosować tryb przewidziany w art. 36 , tj. zawiadomić stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy (wyrok NSA z 13 stycznia 1998 r., I SAB 109/97 - LEX nr 45650). Nie można zgodzić się z twierdzeniem sądu administracyjnego, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. został rozpoznany. Rozpoznanie wniosku przez organ niewłaściwy rzeczowo nie jest rozpoznaniem wniosku, a organ, który jest właściwy rzeczowo w związku z niewydaniem przez siebie stosownej decyzji pzostaje w zwłoce. Organy niewłaściwe rzeczowo nie mogą poprzez wydanie decyzji uznać się za właściwe. Organ właściwy rzeczowo, nie może poprzez przekazanie wniosku do organu niewłaściwego, załatwić sprawę, podczas gdy przepis art. 158 kpa. nakłada na niego obowiązek wydania decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a." (wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987, z. 1, poz. 35). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał dotychczasowa decyzję. Z istoty zaś zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego tatuowanej przez art. 15 k.p.a. wynika, że sprawa, w której od decyzji organu I instancji strona złożyła odwołanie jest rozpoznawana dwukrotnie - najpierw przez organ pierwszej, a później przez organ drugiej instancji. W konsekwencji do obiegu prawnego wchodzi decyzja organu odwoławczego. Nie jest więc możliwe uczynienie tego, czego domaga się skarżąca, a więc stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności, gdyż sprawa była rozpoznawana także przez organ odwoławczy, który swą decyzją utrzymał ją w mocy. Co do zasady bowiem instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych. Stwierdzić nieważność decyzji nieostatecznej można jedynie w dwóch przypadkach. Pierwszy, polega na tym, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji organ wyższego stopnia działając z urzędu stwierdzi owa nieważność. Drugi zaś sprowadza się do tego, iż strona, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości składa w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji organu pierwszej instancji wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji – por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a., Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 614. Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, iż Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie pozostawał w zwłoce z rozpoznaniem wniosku (protestu przeciwko łamaniu prawa) złożonego przez skarżącą w dniu 28 sierpnia 2009 r. Skoro we wniosku tym skarżąca kwestionowała decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2008 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca I. i S. D. pozwolenia na budowę, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogła być wyłącznie decyzja organu odwoławczego. Wojewoda w tej sytuacji zobligowany był przez art. 65 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. do wydania postanowienia o przekazaniu owego wniosku do załatwienia organowi właściwemu – Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Takie też postanowienie zostało przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego wydane w dniu [...] października 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania. W wyżej przedstawionej sytuacji próba przypisywania Wojewodzie bezczynności jest całkowitym nieporozumieniem. Wydanie bowiem postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. zwalnia organ administracji z obowiązku załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, stąd nie mógł niewłaściwy w sprawie organ, czyli Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozpoznać wniosku skarżącej w drodze decyzji administracyjnej, gdyż jego ewentualna decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z powyższych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. nie posiadają usprawiedliwionych podstaw Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.