III SA/Wa 89/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Alojzy Skrodzki (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2010 r. sprawy ze skargi G. C. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że uchylone postanowienie, nie może być wykonane w całości; 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz G. C. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt sprawy wynika, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. prowadził postępowanie egzekucyjne z wniosku Burmistrza B. na podstawie tytułów wykonawczych z dnia 27 września 2006 r. wystawionych na zobowiązanych: J. C. i G. C., obejmujących należności z tytułu podatku od nieruchomości za lata: 2000, 2001-2005, 2006, którym w dniu 5 października 2006 r. została nadana klauzula wykonalności. Na podstawie zawiadomienia z dnia [...] lutego 2009 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanych (doręczonego za potwierdzeniem odbioru Bankowi w dniu 11 lutego 2009 r., a zobowiązanym w dniu 10 lutego 2009 r.) Bank [...] S.A. w W. dokonał częściowej realizacji zajęcia, wpłacając na rachunek bankowy organu egzekucyjnego kwoty 6.307,64 zł i 25.208,52 zł. G. C. pismem z dnia 23 lutego 2009 r. zwróciła się z prośbą do organu egzekucyjnego o cofnięcie zajęcia powyższego rachunku bankowego i zwrot pobranych kwot. W odpowiedzi na wezwanie organu egzekucyjnego z dnia [...] lutego 2009 r., do sprecyzowania treści żądania Skarżąca w piśmie z dnia 9 marca 2009 r. wskazała, że przedmiotem jej żądania jest zwolnienie z egzekucji środków pieniężnych na rachunku bankowym w Banku [...] S.A. Skarżąca przesłała też kserokopię wyroku z dnia 8 listopada 2002 r. (prawomocnym z dniem 30 listopada 2002 r.), którym Sąd Okręgowy w S. rozwiązał przez rozwód małżeństwo zawarte przez J. C. z G. C., oraz informację, iż współwłaścicielką zajętego rachunku bankowego, prowadzonego przez P. S.A. Oddział w W. jest A. J. i G. C. Pismem z dnia 18 marca 2009 r. organ egzekucyjny wezwał Skarżącą do złożenia zgody wierzyciela na zwolnienie wierzytelności z rachunku bankowego w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W związku z tym, iż Skarżąca nie dołączyła zgody wierzyciela, Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. pozostawił bez rozpatrzenia pismo z dnia 9 marca 2009 r. Pełnomocnik Skarżącej, wniósł na podstawie art. 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.) skargę na łamanie prawa przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. w postępowaniu egzekucyjnym. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. oddalił skargę Skarżącej z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Skargę na czynności egzekucyjne wnosi się w terminie 14 dni od dnia dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej. Skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora może być zatem wnoszona na czynności o charakterze wykonawczym, środek ten nie przysługuje natomiast na czynności procesowe polegające na wydawaniu aktów administracyjnych, w ramach których organ egzekucyjny rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach uczestników postępowania egzekucyjnego. Zawiadomienia z dnia [...] lutego 2009 r. o zajęciu rachunków bankowych zobowiązanych doręczone zostały M. C., synowi zobowiązanej, w dniu 10 lutego 2009 r., o czym świadczy data i podpis odbiorcy przesyłki na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Doręczone zobowiązanej zawiadomienia o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego zawierały prawidłowe pouczenie o prawie wniesienia skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. Termin na wniesienie skargi na czynność egzekucyjną dokonaną zawiadomieniem z [...] lutego 2009 r. o zajęciu rachunku bankowego w Banku [...] S.A., upłynął z dniem 24 lutego 2009 r. Skarga na czynności organu egzekucyjnego została złożona w dniu 8 kwietnia 2009 r. w Urzędzie Skarbowym w S., o czym świadczy pieczęć kancelaryjna. Skarga zatem została wniesiona po upływie wyznaczonego terminu. Skarżąca złożyła zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i rozpatrzenie skargi z dnia 6 kwietnia 2009 r. na czynność egzekucyjną Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. Postanowieniu zarzuciła rażące naruszenie art. 77 § 1 Kodeksu podstępowania administracyjnego. W ocenie Skarżącej, zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego z dnia [...] lutego 2009 r. jest niezgodne z prawem, bowiem winno być adresowane na każdego zobowiązanego oddzielnie zaś są zaadresowane łącznie do G. C. i J. C., zatem nie jest jasne w czyim imieniu M. C. odebrał owe zawiadomienia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Finansów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż G. C. wniosła skargę na czynności egzekucyjne po doręczeniu zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia z dnia [...] marca 2009 r., które informuje o zmianie wysokości zajęcia dokonanego zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Powiadomienie dłużnika zajętej wierzytelności, w przedmiotowej sprawie Banku [...] S.A. oraz G. C. i J. C. nie jest samodzielną czynnością egzekucyjną, wobec czego nie może być przedmiotem skargi w trybie art. 54 u.p.e.a. Powiadomienie o powyższym fakcie było jedynie czynnością materialno - techniczną o charakterze wyłącznie informacyjnym. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub realizacji środka egzekucyjnego. Czynnościami takimi w świetle przepisów ustawy będą zatem czynności faktyczne, dla których ważności ustawa przewidziała określony rygor i formę ich dokonania. Do czynności egzekucyjnych zalicza się więc wszelkie czynności zajęcia prawa majątkowego strony, takich jak np. zajęcie wynagrodzenia, renty, rachunku bankowego bądź innej wierzytelności pieniężnej, a także zajęcia ruchomości lub nieruchomości oraz dalsze czynności związane z realizacją tych środków egzekucyjnych takie jak np. odebranie zajętych ruchomości bądź licytacja. Odnosząc się do twierdzenia Skarżącej, iż pismem z dnia 23 lutego 2009 r. została wniesiona skarga na czynności egzekucyjne, wyjaśnił, że pismem tym G. C. wniosła o zwolnienie z egzekucji środków pieniężnych na rachunku bankowym. Z uwagi na wymóg wynikający z art. 13 u.p.e.a. tj. zgody wierzyciela na zwolnienie z egzekucji określonego składnika majątkowego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. wezwał Skarżącą do przedłożenia takiej zgody w terminie 7 dniu od dnia otrzymania wezwania, pouczając, iż niewypełnienie powyższego obowiązku spowoduje pozostawienia podania bez rozpoznania. Pismem z dnia 24 marca 2009 r. G. C. poinformowała organ egzekucyjny, że wystąpiła do wierzyciela z takim wnioskiem. Jednakże z uwagi na nieuzupełnienie powyższego wniosku w wyznaczonym terminie o zgodę wierzyciela, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. zawiadomił Skarżącą o pozostawieniu pisma z dnia [...] marca 2009 r. bez rozpoznania. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze postanowieniu Ministra Finansów Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 40 Kodeksu postępowania administracyjnego; art. 54 § 1 u.p.e.a. w związku z art. 43 K.p.a.; art. 54 § 4 u.p.e.a. oraz art. 43 K.p.a.. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Finansów i poprzedzającego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż po pierwsze zawiadomienie o zajęciu rachunku bankowego nie zostało jej doręczone przez syna, który odebrał przesyłkę, po drugie skarga na czynność egzekucyjną przysługuje również na zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia, a po trzecie nawet gdyby uznać przeciwnie, to nadal pozostaje nierozpatrzona przez organ jej skarga złożona do organu z dnia 23 lutego 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z akt sprawy zawiadomieniem z dnia [...] lutego 2009 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku bankowego należącego do skarżącej i jej siostry wskazując kwotę zadłużenia 723.330 zł. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] marca 2009 r. organ egzekucyjny zawiadomił bank [...] SA i skarżącą o zmianie wysokości zajęcia z dnia [...] lutego 2009 r. W zawiadomieniu tym zmieniono kwotę zadłużenia na 273.805 zł. Skarżąca wniosła skargę na ww. czynność w dniu 8 kwietnia 2009 r. Minister Finansów, tak jak Dyrektor Izby Skarbowej, uznał, iż termin do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną biegł od dnia 10 lutego 2009 r. tzn. od dnia zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego w banku [...] S.A. i upływał w dniu 24 lutego 2009 r. Skoro skarżąca złożyła skargę na czynności egzekucyjne w dniu 8 kwietnia 2009 r. to uchybiła termin do dokonania tej czynności. Zatem kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Ministra Finansów utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] lipca 2009 r. o oddaleniu skargi na czynności egzekucyjne ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia. Zdaniem organów nie można uznać, iż termin do złożenia skargi na czynność egzekucyjną biegł od dnia doręczenia zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia. W ocenie Ministra Finansów zmiana wysokości zajęcia dotyczy czynności materialno-technicznej, a nie czynności egzekucyjnej, o której mowa w art. 54 w związku z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 54 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora. W myśl art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną rozumienie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Środki egzekucyjne w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych zostały zdefiniowane w art. 1a pkt 12 lit. a) powołanej ustawy. Wśród tych środków egzekucyjnych jest między innymi egzekucja z rachunku bankowego. W świetle powyższego wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania egzekucji z innych wierzytelności pieniężnych stanowią czynności egzekucyjne. O ile zatem ustawodawca enumeratywnie określił rodzaje stosowanych przez organ egzekucyjny środków egzekucyjnych, o tyle nie stworzył zamkniętego katalogu czynności egzekucyjnych. Ponadto definiując pojęcie czynności egzekucyjnych wskazał, że są to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Użycie słowa "wszelkie" wskazuje, że pojęcie to należy rozumieć szeroko. W przeciwnym wypadku, ustawodawca definiując czynności egzekucyjne wskazałby jedynie, że są to "podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego". Zważyć również należy, że w związku ze specyfiką postępowania egzekucyjnego (m.in. jego uciążliwością) ustawodawca zapewnił zobowiązanemu szereg gwarancji procesowych, celem uchronienia go przed nieprawidłowymi, jak również niezgodnymi z prawem działaniami organu egzekucyjnego. Ochrona ta przejawia się przede wszystkim w możliwości wnoszenia przez zobowiązanego środków zaskarżenia na działania podejmowane przez organ egzekucyjny. Do środków tych należą między innymi: zarzuty, zażalenia i skargi na czynności egzekucyjne. Zaznaczyć przy tym należy, że stosownie do treści art. 54 u.p.e.a. w ramach skarg na czynności egzekucyjne, można podnosić wyłącznie kwestie odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora w związku z dokonywaniem czynności egzekucyjnych. Nie można natomiast podnosić zarzutów, które są podstawą wniesienia innego środka zaskarżenia. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, że skarga z art. 54 u.p.e.a. nie będzie przysługiwać w sytuacjach, gdy przewiduje się inne środki zaskarżenia (zarzuty, zażalenia na postanowienia, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji) albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu (por. R. Hauser, Z. Leoński - Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - Warszawa 1992 r. s. 84.; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 827/99, LEX nr 43032; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 4503/97, ONSA 2000/1/20). Przewidziana w art. 54 § 1 u.p.e.a. skarga nie może stanowić konkurencyjnego środka zaskarżenia w stosunku do innych środków zaskarżenia przewidzianych w u.p.e.a. Nie bez znaczenia jest tutaj niewątpliwie okoliczność, że organem właściwym do rozpoznania skargi na czynności egzekucyjne jest organ nadzoru (art. 54 § 5 u.p.e.a.), którym wobec naczelnika urzędu skarbowego jest dyrektor izby skarbowej. Skarga na czynności egzekucyjne nie może zatem dotyczyć okoliczności, które mogą być przedmiotem np. zarzutów na podstawie art. 33 u.p.e.a., zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Zauważyć także trzeba, że argumentacja między innymi w zakresie istnienia egzekwowanego obowiązku i niedopuszczalności egzekucji może być przedmiotem postępowania w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 u.p.e.a.). Wniosek o umorzenie postępowania (w odróżnieniu od zarzutów) może być wniesiony w każdym czasie. Organem właściwym do rozpoznania zarzutów, jak i wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego jest organ egzekucyjny - naczelnik urzędu skarbowego. Reasumując - przedmiotem skargi składanej w trybie art. 54 u.p.e.a., mogą być (oprócz przewlekłości postępowania) wyłącznie poszczególne czynności egzekucyjne i to tylko wtedy, gdy ustawa nie przewiduje innych środków zaskarżania takich czynności (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 827/99 - LEX nr 43032; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1503/03 - LEX nr 113578). Tak więc, tylko w powyższych ramach prawnych ma miejsce wykonywana przez organy nadzoru - w trybie art. 54 u.p.e.a - kontrola czynności egzekucyjnych podejmowanych przez organy egzekucyjne. Zdaniem Sądu analiza przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi ponadto do wniosku, że poprzez przewidzenie szeregu środków zaskarżenia przysługujących zobowiązanemu na różnego rodzaju działania organu egzekucyjnego podejmowane w toku postępowania egzekucyjnego oraz szerokie ujęcie czynności egzekucyjnych i umożliwienie przez to zobowiązanemu wystąpienie do organu nadzoru ze skargą na te czynności - ustawodawca kontrolą organów egzekucyjnych (obu instancji) lub organów nadzoru (obu instancji) objął co do zasady wszelkie działania organu egzekucyjnego. Ma to na celu objęcie zobowiązanego ochroną przed niewłaściwymi działaniami organu egzekucyjnego i niedopuszczenie do sytuacji, że zobowiązanemu nie przysługiwałby żaden środek zaskarżenia na działania tego organu. W zależności zatem od rodzaju podjętych przez organ egzekucyjny działań zobowiązanemu przysługiwać będą odpowiednie środki zaskarżenia. W ocenie Sądu, zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia stanowi czynność egzekucyjną, o której mowa w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Jest to działanie organu egzekucyjnego zmierzające do zrealizowania egzekucji z rachunku bankowego. Działanie to niewątpliwie jest działaniem organu egzekucyjnego, które w istocie zmierza do tego, aby dokonane zajęcie wierzytelności zostało zrealizowane, a ponadto by zostało ono zrealizowane w podlegającej wyegzekwowaniu wysokości. Innymi słowy, aby bank przekazał organowi egzekucyjnemu należność w kwocie odpowiadającej wysokości podlegającej egzekucji należności. Czynność ta zmierza zatem do zrealizowania egzekucji z rachunku bankowego. Zauważyć również należy, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, że w przypadku gdy pomimo, iż organ egzekucyjny w zawiadomieniu o zmianie wysokości zajęcia błędnie określiłby kwotę podlegającą egzekucji - zobowiązany pozbawiony byłby możliwości wniesienia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Stwierdzić zatem należy, że na zawiadomienie o zmianie wysokości dokonanego zajęcia rachunku bankowego zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne. Skarga z art. 54 § 1 u.p.e.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia służący kwestionowaniu prawidłowości czynności o charakterze wykonawczym, czynności faktycznych podejmowanych przez organ egzekucyjny w celu zastosowania i zrealizowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że organy błędnie uznały, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną, przyjmując bieg terminu do dokonania tej czynności od 10 lutego 2009 r. uznając jednocześnie, że nie dokonano żadnej czynności egzekucyjnej w dniu 26 marca 2009 r. poprzez dokonanie zmiany wysokości zajęcia rachunku bankowego. W związku z oddaleniem skargi ze względu na uchybienie terminu i w efekcie niepodjęciem rozstrzygnięcia co do meritum sprawy Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących oceny zasadności wniesionej przez Skarżącą skargi na czynności egzekucyjne, albowiem byłoby to przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Finansów winien ustalić, przede wszystkim datę otrzymania zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia i zbadać, czy termin czternastodniowy do wniesienia skargi na czynność egzekucyjną został dochowany. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135, art. 152 oraz art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku