II SA/Ol 336/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności oddala skargę. Wnioskiem z dnia "[...]" J. E. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" o przyznanie jej pomocy w zakresie dożywiania. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", działając na podstawie art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 18 ust. 1 pkt 6 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej jako: u.o.p.s.), art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), art. 3 i 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), odmówił przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "pomoc państwa w zakresie dożywiania" realizowanego w ramach zadań własnych gminy z zakresu pomocy społecznej. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że choć spełnione zostały ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego świadczenia, to z uwagi na niewystarczające środki finansowe na realizację tej formy pomocy dla wszystkich petentów ubiegających się o takie wsparcie, pomoc nie mogła być udzielona. Argumentował, że budżet MOPS w "[...]" na "[...]" przeznaczony na realizację Programu w formie posiłku i świadczenia pieniężnego wynosił 1.287.329 zł. Prognozowane koszty posiłków (docelowej formy pomocy realizowanej w ramach Programu) skalkulowane zostały na kwotę 1.120.000 zł. Zatem na realizację pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w "[...]" pozostała kwota 167.329 zł, a średniomiesięczne wydatki na tę formę pomocy wyniosły 13.944 zł. Posiadane środki rozdysponowano pośród 698 rodzin lub osób samotnie gospodarujących, których dochód na osobę w rodzinie nie przekraczał kwoty kryterium dochodowego wynikającego z ustawy o pomocy społecznej tj. odpowiednio 351 zł na osobę w rodzinie i 477 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Dla tych rodzin i osób przyznane zostało świadczenie w wysokości 20 zł miesięcznie, w łącznej kwocie 13.960 zł. Skoro dochód wnioskodawczyni, jako osoby samotnie gospodarującej, przekroczył kwotę 477 zł, bo wynosił 481,44 zł świadczenie nie mogło być przyznane. Dodał, że ewentualne przyznanie pomocy rodzinom i osobom przekraczającym kryterium określone w u.o.p.s., jak i zwiększenie rozmiaru przyznawanej pomocy możliwe będzie po zwiększeniu budżetu Gminy na realizację Programu. W odwołaniu od powyższej decyzji J. E. podniosła, iż pomoc państwa w ramach dożywiania należy się jej obligatoryjnie ze względu na uzyskiwane przez nią dochody. Z tego właśnie względu zakwestionowana decyzja, której uzasadnienie faktyczne "jest kłamliwą, bezczelną i nie mającą nic wspólnego z rzeczywistością insynuacją", narusza prawo. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.p.s., § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej oraz art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy o ustanowieniu wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu podano m.in., że stosownie do uregulowań zawartych w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", istnieje możliwość zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych dla osób znajdujących się w sytuacjach określonych w u.o.p.s. Z kolei z zapisów powyższej ustawy wynika, że przy udzielaniu świadczeń z przeznaczeniem na zakup posiłku lub żywności, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to, że nawet przy spełnieniu przez wnioskodawcę kryteriów uprawniających do otrzymania pomocy społecznej, przy odpowiednio udokumentowanej sytuacji braku wystarczających środków na pokrycie zgłoszonych wniosków o przyznanie świadczeń organ ma uprawnienie do adekwatnego ograniczenia tej pomocy. Z uzasadnienia zakwestionowanej decyzji wynika, że wyłącznie ograniczenie środków finansowych stanowiło podstawę do odmowy przyznania świadczenia wnioskodawczyni i przyjęcia zasady, że pomoc finansowa przyznawana będzie osobom i rodzinom nie przekraczającym kryterium dochodowego wskazanego w regulacji dotyczącej pomocy społecznej. Ustalając powyższą zasadę organ kierował się wielkością posiadanych środków oraz liczbą podopiecznych objętych pomocą celową na żywność. Określając taki sposób rozdysponowania środków organ pierwszej instancji zastosował ją do wszystkich swoich podopiecznych. Dlatego też, takie rozdysponowanie środków nie przekracza granic uznania administracyjnego, a organ wyraźnie określił kryteria przyznawania tej formy pomocy. Przy ograniczonych środkach finansowych organ był więc zmuszony przyjąć konkretne zasady według, których będzie przyznawał świadczenia. Dodało, że organ pomocy społecznej zna na bieżąco sytuację strony, monitoruje ją i wspomaga w miarę swoich możliwości (przyznał trzy zasiłki celowe oraz jeden specjalny zasiłek celowy w łącznej kwocie 440,56 zł). Odmówiono jedynie pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach Programu z powodu niewystarczających środków finansowych. Jednakże nie jest wykluczone ewentualne przyznanie wnioskodawczyni pomocy w tej formie po zwiększeniu budżetu Gminy na realizację Programu. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. E. Podniosła, iż spełnia wszelkie przesłanki do udzielenia pomocy w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", dlatego też odmowa udzielenia jej pomocy jest łamaniem prawa oraz dyskryminacją. Dodała również, iż organy przedstawiają nieprawdziwe fakty, co do otrzymywanych przez nią dochodów. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Innymi słowy mówiąc sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w toku kontroli legalności zaskarżonego aktu podjętego w postępowaniu administracyjnym nie stwierdził istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy rozpatrujące sprawę poczyniły prawidłowe ustalenia i dokonały trafnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy u.o.p.s. Stosownie do art. 39 ust. 1 i 2 u.o.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Zamieszczenie w niniejszym przepisie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, podejmowana jest na podstawie uznania administracyjnego. Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości, którą sama określa. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Skoro więc decyzja o przyznaniu zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, która musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania jej tego świadczenia lub jego rozmiar będzie różny od tego, który strona określiła we wniosku. Zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Wskazał na to również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r. (sygn. akt l OSK 624/2007) orzekł, iż: "sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej". Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego J. E. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Źródłem dochodu skarżącej jest zasiłek stały w kwocie 388,55 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 92,89 zł, co daje łączny dochód w kwocie 481,44 zł. Jak wynika z ustaleń wywiadu środowiskowego skarżąca złożyła trzy wnioski o udzielenie pomocy finansowej: na pokrycie kosztów zakupu okularów, na pokrycie zakupu leków w kwocie 55,56 zł oraz na pokrycie zakupu odzieży zimowej, tj. kurtki, butów, spodni, bielizny zimowej, pościeli (poszwy) oraz środków higieny. Ponadto w "[...]" J. E. złożyła wniosek o pomoc na zakup opału. Zgodnie z planem pomocy i działań na rzecz osoby lub rodziny (pkt IV wywiadu środowiskowego), organ pierwszej instancji przyznał skarżącej: zasiłek celowy w kwocie 55,56 zł na pokrycie kosztów leków, zasiłek celowy w kwocie 155 zł na pokrycie kosztów za wyrobienie okularów korekcyjnych, zasiłek celowy w kwocie 80 zł na dofinansowanie zakupu odzieży zimowej, bielizny, pościeli i środków higieny oraz specjalny zasiłek celowy w kwocie 150 zł na zakup opału. Odmówiono skarżącej jedynie udzielenia pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności w ramach programu" Pomoc państwa w zakresie dożywiania" z powodu niewystarczających środków finansowych. Uwzględniając powyższe, należy wskazać skarżącej, iż uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup żywności wskazał możliwości i środki finansowe na zasiłki celowe jakimi dysponował. Organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Wskazać również należy, iż kontrolując decyzję wydaną w ramach uznania administracyjnego Sąd nie może wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji wyznaczonych przez ustawę organów w tych przypadkach, w których ustawodawca pozostawił uznaniu organów, gdyż tylko one, dysponując środkami finansowymi, mogą udzielać świadczeń. Reasumując, sama trudna sytuacja finansowa skarżącej nie mogła mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie orzekają w oparciu o zasady współżycia społecznego. Mając powyższe na względzie, wobec braku podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.