II SA/Wr 705/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2010r. sprawy ze skargi [...]SA w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oraz ustalenia opłaty z tego tytułu I. uchyla zaskarżoną decyzję w pkt. 1 oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w pkt. 2, 3 i 4; II. orzeka, że zaskarżona decyzja w powyższym zakresie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. na rzecz skarżącej [...]SA w B. kwotę 24723 zł (dwadzieścia cztery tysiące siedemset dwadzieścia trzy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. z związku z art. 83 ust. 1 i 4 , art. 84 ust. 1, 2 i 3, art. 85 ust. 1, art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), art. 6 pkt 7, 10, 10 i 11, art. 58 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U z 2005r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.) oraz przepisów szczególnych w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew, uchylił decyzję I instancji w sprawie zezwolenia skarżącemu na usunięcie w terminie do dnia 31 grudnia 2008r. określonych drzew i ustalenia opłaty za ich usunięcie oraz zezwolenia na usunięcie w terminie do dnia 31 marca 2008r. siedmiu określonych drzew bez pobierania opłaty - w części dotyczącej ustaleniu opłaty i orzekł w tym zakresie o ustaleniu opłaty na rzecz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w łącznej wysokości 1.750.135,75 zł, oraz w części dotyczącej zezwolenia na usunięcie 7 drzew i orzekł w tym zakresie o zezwoleniu na usunięcie 7 drzew w terminie do 31 grudnia 2008r., zaś w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca Kopalnia wystąpiła o zezwolenie na wycięcie 1167 drzew wobec konieczności wykonania linii napowietrznej, wnosząc o nienaliczanie opłat za usunięcie drzew, które wyrosły po zakwalifikowaniu nieruchomości w planie miejscowym na cele budowlane. Według organu I instancji przeznaczenie terenu o symbolu PE na cele eksploatacji górniczej z dopuszczeniem terenów leśnych i zieleni nieurządzonej, nie oznaczało ich przeznaczenia na cele budowlane. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji I instancji w zakresie ustalenia opłaty za usunięcie 1160 drzew, gdyż przeznaczenie terenu na cele powierzchniowej eksploatacji górniczej nastąpiło na cele budowlane, skoro wyrobisko górnicze jest budowlą ziemną, chociaż jego budowa nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane. Przewidziane w art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody cele budowlane nie muszą podlegać regulacjom Prawa budowlanego. Organ odwoławczy na wstępie omówił treść przepisów art. 83-86 powołanej ustawy. W świetle okoliczności faktycznych sprawy nie ulegało wątpliwości ,że należało wydać zezwolenie na usunięcie drzew, jak też, że wyrosły one na nieruchomości po określonym zakwalifikowaniu jej w planie miejscowym. W ocenie organu nie było to przeznaczenie na cele budowlane. Nie wynikało ono wprost z ustaleń planu miejscowego. Zapis – teren eksploatacji górniczej nie przeznacza terenu pod cele budowlane. Wyrobisko górnicze nie stanowi obiektu budowlanego, gdyż ustawa Prawo geologiczne i górnicze w art. 6 pkt 7 rozróżnia te kategorie (patrz uzasadnienie uchwały SN z 12.03.2002r. III ZP 34/2001). Wyrobiskiem górniczym jest przestrzeń powstała w wyniku robót górniczych (art. 6 pkt 10 tej ustawy). Obiektami budowlanymi zakładu górniczego są obiekty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego (art. 58 tej ustawy). Wyrobisko górnicze nie jest więc budowlą (podobnie uzasadnienie uchwały NSA z 2.07.2001r. FPS 2/2001 z powołaniem się na art. 2 ustawy – Prawo budowlane). Wnioskowane usunięcie drzew nie podlegało zatem zwolnieniu od opłaty, przewidzianemu w art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody. Niezależnie od tego organ skorygował w niewielkim zakresie wysokość naliczonej opłaty oraz termin usunięcia 7 drzew obumarłych. Skarżący zaskarżył powyższą decyzję w części dotyczącej opłaty z tytułu usunięcia drzew, zarzucając naruszenie art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody polegające na błędnym uznaniu, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym na terenie powierzchniowej eksploatacji górniczej nie jest zakwalifikowaniem ich na cele budowlane, co pociąga za sobą zwolnienie z opłat za usuwanie drzew. Wniósł o uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w częściach dotyczących opłat. Wniósł ponadto o zawieszenie postępowania na zgodny wniosek stron do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej w sprawie II SA/ Wr 30/08, o takim samym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, natomiast strony prowadzą spór odnośnie wykładni art. 86 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy. Plan miejscowy został uchwalony w 1987r. i po tej dacie wyrosły drzewa przeznaczone do usunięcia. Sporne jest, czy teren powierzchniowej eksploatacji górniczej o symbolu PE, jest terenem przeznaczonym na cele budowlane, co uzasadnia wówczas zwolnienie od opłat za usunięcie drzew. Według skarżącego drzewa te stanowią zadrzewienia tymczasowe w rozumieniu poprzednio obowiązujących ustaw (z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm. i z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody Dz. U. z 2001r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.), których usunięcie było wolne od opłat (wyrok NSA z 24.04.1987r., IV SA 1094/86 ONSA 1987/1/31). Przepis art. 86 ust. 1 pkt 7 nowej ustawy stanowi kontynuację tych unormowań, o ile nawet nie posługuje się pojęciem tymczasowości zadrzewienia. Chodzi o sytuację, w której określone przeznaczenie terenu w planie miejscowym wymaga w przypadku jego realizacji usunięcia drzew, zaś drzewa te wyrosły już po uchwaleniu planu. Wprawdzie do wyrobisk górniczych nie stosuje się ustawy - Prawo budowlane, o czym stanowi art. 2 ust. 1 tej ustawy, to nie ulega wątpliwości, że są one specyficznymi budowlami ziemnymi związanymi z eksploatacją złóż kopalni. W braku tego wyłączenia ustawowego, należałoby zaliczyć wyrobiska górnicze do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zaś ich wykonanie byłoby budową. Właśnie aby tego uniknąć ustawodawca podporządkował te budowle wyłącznie przepisom ustawy Prawo geologiczne i górnicze, co nie zmieniło ich charakteru. Ogólne wskazanie na " cele budowlane" w art. 86 ust. 1 pkt 7 bez nawiązania do ustawy - Prawo budowlane oznacza , że ustawa dotyczy wszelkich celów budowlanych, nie zaś wyłącznie tych, które normowane są w prawie budowlanym. Przy uchwalaniu planu miejscowego nawiązano do art. 45 ówcześnie obowiązującej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, przewidując tymczasowe zagospodarowanie terenu na tereny leśne i zieleń nieurządzoną. Błędny był argument organu, że plan miejscowy powinien w sposób wyraźny przeznaczać dany teren pod budownictwo, gdy wynikało ono z przeznaczenia do eksploatacji górniczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz przyłączył się do wniosku o zawieszenie postępowania. W szczególności organ podkreślił trafność argumentacji prawnej przedstawionej przez tut. Sąd w wyroku oddalającym skargę skarżącego w sprawie sygn. akt. II SA/ Wr 30/08. W dniu 26 stycznia 2009r. Sąd zawiesił postępowanie na zgodny wniosek stron. W okresie zawieszenia postępowania skarżący złożył pismo procesowe (k. 58), w którym wniósł ponadto o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w części ustalającej termin usunięcia drzew, jako wydanej bez podstawy prawnej. Jednocześnie poinformował, że wcześniej zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności tych części decyzji . Podtrzymując dotychczasową argumentację skarżący wskazał, że plan miejscowy dopuszcza na tym terenie lokalizację taśmociągów i komunikacji przemysłowej oraz urządzeń infrastruktury technicznej, które niewątpliwie stanowią budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Plan miejscowy wprost więc przewiduje przeznaczenia terenu na cele budowlane. Skarżący powołał wypowiedzi nauki prawa, zaliczające wyrobiska górnicze w górnictwie odkrywkowym do celów budowlanych. Powołał również orzecznictwo sądowe z zakresu prawa podatkowego, odmienne od powołanego przez organ i zaliczające wyrobiska górnicze do budowli. Uzasadniając dodatkowy wniosek skarżący wskazał, że dopiero nowelizacja z dnia 3 października 2008r. (Dz. U. Nr 201, poz. 1237) wprowadziła z dniem 15 listopada 2008r. (po wydaniu zaskarżonej decyzji) podstawę prawną do ustalenia terminu w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Pismem z dnia 17 grudnia 2009r. organ wniósł o podjęcie postępowania i przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, gdyż w ocenie organu sposób rozstrzygnięcia przez NSA sprawy sygn. akt II OSK 1860/08 ze skargi kasacyjnej skarżącego na wyrok II SA/Wr 30/08 "wpływa na dalszy sposób rozstrzygnięcia sprawy". Po podjęciu postępowania skarżący w piśmie procesowym z dnia 9 marca 2010r. (k. 109) postulował objęcie postępowaniem mediacyjnym sprawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia terminu usunięcia drzew, w której wniósł oddzielną skargę do tut. Sądu oraz wniósł o rozważenie zawieszenia postępowania w nin. sprawie do czasu rozpatrzenia tej nowej skargi. Skarżący wskazał, że według wyroku NSA z dnia 1.12.2009r. II OSK 1860/08" Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntu na teren eksploatacji kopalni odkrywkowej jest przeznaczeniem tego gruntu na cele budowlane i zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880) powoduje zwolnienie od opłat za usunięcie drzew, które zostały posadzone lub wyrosły po takim przeznaczeniu gruntu". Jednak skarżący nie wyraził zgody na załatwienie nin. sprawy w trybie mediacji, o ile organ nie uwzględni jednocześnie wniosku o stwierdzenie nieważności. Organ z kolei w piśmie procesowym z dnia 12 marca 2009r. (k. 116) podtrzymał dotychczasowe stanowisko na temat bezzasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Stanowiska te strony podtrzymały na posiedzeniu mediacyjnym, z tym że organ złożył ponadto propozycję uchylenia decyzji w zakresie ustalenia terminu usunięcia drzew oraz umorzenia postępowania w tym zakresie. Skarżący podtrzymał natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w tych częściach. Wobec tej rozbieżności postępowanie mediacyjne, nie przyniosło pozytywnych rezultatów (art. 117§2 p.p.s.a.). Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wbrew poświadczeniu stron, sposób rozstrzygnięcia przez sąd odwoławczy odrębnej sprawy toczącej się pomiędzy nimi w takim samym stanie faktycznym i prawnym, nie miał znaczenia prejudycjalnego w nin. sprawie. W szczególności wyrażone w tamtej sprawie oceny prawne nie stanowiły wiążącej wykładni sądowej. Oczywiście strony mogły powołać się na poglądy prawne sądu odwoławczego (niewiążące również tego sądu w nin. sprawie), zaś Sąd powinien te oceny wnikliwie rozważyć. Na wstępie wymaga jednak rozważenia kwestia granic nin. sprawy (art. 134§1 p.p.s.a.). W ocenie Sądu przedmiot orzekania i jego dopuszczalne granice zostały zakreślone przez skarżącego w treści skargi. Warto zaznaczyć, że w wyroku II OSK 1860/08, na którym według stron miał się wzorować Sąd w nin. sprawie, ograniczono się do uchylenia zgodnie z art. 188 p.p.s.a zaskarżonej decyzji w części ustalającej opłaty za usunięcie drzew. Sąd odwoławczy był oczywiście związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 §1 p.p.s.a) i wskazana okoliczność nie miała decydującego znaczenia. Istotne jest, że również w tej podobnej sprawie nie ulegało wątpliwości ograniczenie oceny legalności zaskarżonej decyzji do rozstrzygnięć dotyczących ustalenia opłat. Dla skarżącego również nie ulegało wątpliwości, że pozostałe rozstrzygnięcia nie są objęte kontrolą sądową, skoro wniósł o częściowe stwierdzenie ich nieważności, pomimo oczywistej bezzasadności tego wniosku w przeciwnym wypadku (zakaz wynikający z art. 56 p.p.s.a. stosowany jest odpowiednio w postępowaniu administracyjnym). Z tego względu Sąd nie orzekał w wyroku na temat dodatkowych lub ewentualnych wniosków skarżącego, które opisano wyżej. Jak już podkreślono, okoliczności faktyczne i prawne sprawy są bezsporne, tym niemniej należy je omówić. Nieruchomości znajdujące się w użytkowaniu wieczystym skarżącej Kopalni zostały w planie miejscowym z 1987r. przeznaczone na odkrywkową eksploatację górniczą, zwałowanie ziemi i rekultywację. Takie samo ich przeznaczenie ustalił plan miejscowy z dnia 5 sierpnia 2002r. obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Drzewa objęte zezwoleniem na ich usunięcie wyrosły na tych nieruchomościach po ich przeznaczeniu na wskazane cele. Skarżący byłby zwolniony z opłat za usunięcie drzew w przypadku uznania tych celów, za cele budowlane (art. 86 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W ocenie Sądu strony nadmierne znaczenie przywiązywały do istotnej w prawie podatkowym kwalifikacji wyrobiska górniczego jako obiektu budowlanego. Wyrobisko górnicze stanowi rezultat robót górniczych (art. 6 pkt 10 i 11 cyt. ustawy Prawo geologiczne i górnicze) i jednocześnie składnik zespołu środków służących do wydobywania kopaliny ze złoża, obejmującego w szczególności obiekty budowlane w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane (art. 6 pkt 7 tej ustawy). Wyrobisko górnicze w kopalni odkrywkowej powstaje w wyniku rozmaitych robót, w tym robót ziemnych lub budowlanych, ale jednocześnie w celu zrealizowania przeznaczenia terenu na cele eksploatacji górniczej nieodzowne jest wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Gdy przy dokonywaniu ocen oderwać się od oceny samego rezultatu części robót górniczych w postaci wyrobiska górniczego, staje się jasne, że podjęcie odkrywkowej eksploatacji górniczej oraz jej realizacja dokonywana jest przynajmniej w zasadniczej części poprzez wykonanie robót budowlanych i za pomocą obiektów budowlanych, które na jej miejscu wybudowano. Przekonująca była zatem argumentacja zawarta w skardze i piśmie procesowym skarżącego, że w przeznaczeniu terenu na cele odkrywkowej eksploatacji górniczej mieszczą się cele budowlane. Z ustawy nie wynika, aby musiały to być cele wyłączne lub tak wyraźnie nazwane. Drzewa z tego terenu są usuwane najpierw, to jest przed przystąpieniem do wydobycia kopaliny. Usuwanie to jest niezbędne w toku prowadzenia robót budowlanych zmierzających do wybudowania lub ustawienia budowli umożliwiających eksploatację złoża. Nie jest celem tych robót wykonanie wyrobiska górniczego, chociaż powstaje ono w następstwie robót górniczych i już po usunięciu drzew. Trafne były sceny zawarte w powołanym przez strony wyroku sądu odwoławczego, że budowla kopalni odkrywkowej jest budową również w rozumieniu ustawy- Prawo budowlane, a związane z tym usunięcie drzew nastąpiło na terenie przeznaczonym na cele budowlane. Dlatego zgodnie z art. 145§1 pkt 1 a, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. J.T. 18.06.2010r.