II SA/Bd 251/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy Sośno z dnia 25 maja 2006 r. Nr XXXII/172/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 pkt 3, 4, 5, 6, 7, § 6 pkt 2, § 8, § 12, § 13 ust. 2, § 15 ust. 6, § 21, § 24 ust. 3; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w której stwierdzono jej nieważność. Prokurator Rejonowy w T. złożył skargę na uchwałę Rady Gminy w Sośnie z dnia 25 maja 2006 r. Nr XXXII/172/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sośno, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, zarzucając naruszenie przepisów § 115, § 135, § 137, § 146, § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej " (Dz. U. Nr 100. poz. 908) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. "O utrzymaniu czystości i porządku w gminach" (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) poprzez": zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykracząjące poza upoważnienie ustawowe; powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw; formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej; domagając się stwierdzenia nieważności przepisów § 2 pkt 3, 4, 5, 6, 7, § 6 pkt 2, § 8, §12, § 13 ust. 2, §15 ust. 6, § 21, § 24 ust. 3 tej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sośno wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego wskazując, że od dnia 12 czerwca 2009 r. obowiązuje ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz. U. Nr 79, poz. 666), która w art. 107 nadała nowe brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i zgodnie z nowym brzmieniem przepisu regulaminy winny określać zasady prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania zużytego sprzętu elektronicznego, elektrycznego, zużytych baterii i akumulatorów. Jest to rozszerzeniem zakresu spraw objętych regulaminami w gminach. Taka zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego powoduje, iż akt wykonawczy wydany przed zmianą przepisu upoważniającego traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. Zasada ta wynika z treści § 33 ust. 1 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Biorąc pod uwagę tę zasadę należy stwierdzić, iż regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Sośno utracił swą moc z dniem 12 czerwca 2009 r. Wskazano także, że przygotowany jest projekt uchwały wprowadzającej regulamin w nowym brzmieniu zgodnym z obowiązującymi przepisami, którego poddanie pod głosowanie Rady Gminy przewidziane jest na sesję wyznaczoną na maj 2010 r. i że po przygotowaniu projektu uchwały zostanie ona niezwłocznie przesłana do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obwiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, uznaje skargę za zasadną w zakresie rażącego naruszenia zakwestionowanych przez prokuratora Rejonowego w Tucholi przepisów uchwały wskazanych w skardze. W pierwszej kolejności należało jednak ustosunkować się do przedstawionego powyżej wniosku Rady Gminy o umorzenie postępowania. Rozstrzygając powyższą kwestię należało przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter prawny zaskarżonej uchwały. Została ona wydana na podstawie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 r. z późn. zm.). Zaskarżona uchwała zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego w określonym w normie stanie hipotetycznym, a więc do bliżej nieokreślonej grupy obywateli. Po myśli § 28 tej uchwały jej przepisy weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia jej treści w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko –Pomorskiego. Opublikowano ją w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego Nr 90, poz. 1423 wydanym dnia 10 lipca 2006 r. Oznacza to, że przepisy zaskarżonej uchwały kształtowały stosunki prawne w zakresie objętym ich treścią po dniu 24 lipca 2006 r. W tym kontekście istotne są skutki, jakie pociąga za sobą stwierdzenie nieważności. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Innymi słowy- stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania, co niewątpliwie ma znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego osób, do których uchwała została skierowana. Nie można więc było uwzględnić wniosku o umorzenie postępowania z przyczyn wskazanych przez Radę Gminy Sośno w odpowiedzi na skargę. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Elementy istotne regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy określa w sposób ścisły ustawa tj. czyli akt wyższego rzędu, która z jednej strony stanowi normę blankietową dla kompetentnych organów gminy do wydania uchwały w randze aktu prawa miejscowego, z drugiej zaś w sposób dokładny wyznacza niezbędne elementy jakie akt winien zawierać. W konsekwencji prawodawca gminny ma obowiązek, opracowując regulamin, bezwzględnie dostosować się do tych wymogów. Przechodząc do analizy regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należało zwrócić uwagę na następujące nieprawidłowości, a mianowicie: - w rozdziale 1 "Postanowienia ogólne w § 2 zawarte zostały definicje i użyto pojęć: - odpadów budowlanych (§ 2 pkt 3)- bez ustawowego upoważnienia, - odpadów niebezpiecznych (§ 2 pkt 4)- mimo ich zdefiniowania w art. 3 ust. 2 pkt 1 i2 ustawy z dnia 27 kwietnia o odpadach, -odpadów opakowaniowych (§ 2 pkt 5) – mimo ich zdefiniowania w ustawie z 11 maja 2001 r. o opakowaniu i odpadach opakowaniowych, - odpadów wielkogabarytowych (§ 2 pkt 6) - mimo że dotyczy ich regulacja ustawowa zawarta w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy czym pojęcie to zostało już użyte w art. 4 ust. 2 pkt 1a i art. 8 ust. 2 pkt 2b ustawy z podmiotów uprawnionych (§ 2 pkt 7)- bez ustawowego upoważnienia. W rozdziale 2 zaskarżonej uchwały zatytułowanym "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" w § 6 pkt 2 zobowiązano właścicieli nieruchomości do usuwania nawisów sopli z okapów, dachów i innych części elewacji stanowiących zagrożenie w rejonie chodnika położonego wzdłuż nieruchomości i w rejonie części nieruchomości przeznaczonej do użytku publicznego. Tymczasem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. ustawy z 13 września 1996 r. wynika obowiązek unormowania w regulaminie wymagań dotyczących uprzątania błota, śniegu i lodu i innych zanieczyszczeń tylko z tych części nieruchomości, które służą do użytku publicznego, a takimi są tylko chodniki położone wzdłuż nieruchomości. Tym samym rada gminy nie jest umocowana do nałożenia na właściciel nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymania czystości innych miejsc aniżeli chodnik przylegający bezpośrednio do nieruchomości. Nadto przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach precyzyjnie ustala zakres obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących tej kwestii, nakazując im utrzymanie porządku i czystości poprzez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a czynność dotyczyć może jedynie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń. W tymże Rozdziale w § 8 uchwały wskazano, że naprawa pojazdów samochodowych związania z ich bieżącą eksploatacją jest dozwolona na terenie nieruchomości nie precyzując o jaką nieruchomość chodzi. Taka mało precyzyjna regulacja może niewątpliwie spowodować liczne rozbieżności interpretacyjne. W Rozdziale 3 uchwały zatytułowanym "Rodzaje i minimalna pojemność urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Warunki rozmieszenia tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym" w § 12 zobligowano organizatorów imprez masowych do wyposażenia miejsca, na którym ona się odbywa, w odpowiednią ilość pojemników do odpady oraz w razie potrzeby szaletów przenośnych oraz ich opróżnienia i uprzątnięcia. Tymczasem należy zauważyć, że wymienione obowiązki wynikają z innych przepisów prawa, a nadto ich adresaci nie mogą być uznani za właścicieli nieruchomości w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na których wyłącznie obowiązki te mogą być nałożone. Z tych powodów pozbawionym prawnej podstawy było zobowiązanie organizatorów imprez masowych do usunięcia odpadów i opróżnienia przenośnych toalet niezwłocznie po zakończeniu imprezy, co uczyniono w § 15 ust. 6 zaskarżonej uchwały, zawartym w Rozdziale 4 § 15 zatytułowanym "Częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego." Powracając jeszcze do przepisów Rozdziału 3 należy zauważyć, że zupełnie bezpodstawnym powielaniem unormowania ustawowego było nałożenie w § 13 ust. 2 uchwały na właściciela nieruchomości obowiązku utrzymywania pojemników na odpady w stanie czystości, dobrym stanie technicznym oraz ich okresowego dezynfekowania, albowiem obowiązek ten wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z 13 września 1996 r. W Rozdziale 7 zaskarżonej uchwały noszący tytuł "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku zamieszczono § 21 stwierdzający, że niedozwolone jest wprowadzenie zwierząt na place zabaw dla dzieci, boiska szkolne, do sklepów, lokali gastronomicznych, aptek, pomieszczeń biurowych, oraz do innych obiektów, w których obwiązuje taki zakaz z tym, że zakaz ten nie dotyczy osób niewidomych korzystających z pomocy psów przewodników. Tymczasem według art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 13 września 1996 r. w regulaminie określa się obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tak więc z przepisu tego wynika w sposób oczywisty, że obowiązkiem osób utrzymujących psy jest ochrona przed zagrożeniem, uciążliwościami, czy zanieczyszczaniem terenów. Obowiązek ten nie może być jednak wykonywany przez zamieszczenie zakazów takich o jakich mowa we wskazanym przepisie zaskarżonej uchwały. W przedostatnim Rozdziale 9 zatytułowanym "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia" zawarto przepis § 24 ust. 3 stanowiący, że koszty przeprowadzenia deratyzacji pokrywają właściciele nieruchomości. Nastąpiło, to z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem rada gminy stosownie do treści tego przepisu ustawy upoważniona została jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych oraz na podstawie tej ustawy w zakresie określonym w art. 40 ust. 2, a na podstawie art. 40 ust. 3 tej ustawy w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego art. 40 ust. 1 ww. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia. Granice te zakreślone zostały w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie rada gminy mogła podjąć uchwałę stanowiącą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ w ustawie tej ustawodawca określił w sposób enumeratywny, co uchwała powinna zawierać. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu Rada Gminy Sośno w wskazanych powyżej przepisach uchwały przekroczyła upoważnienie ustawowe, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały obejmującej te przepisy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano (wyrok z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07, wyrok z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08), że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalony na podstawie powołanych przepisów, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że delegacja ustawowa zawarta w omawianym art. 4 ustawy nie upoważniła Rady Gminy Sośno do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach, definicji określonych pojęć (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06). Postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących - kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Muszą wiec być pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, którego postanowienia zgodnie § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w którym go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Zupełnie pozbawione znaczenia prawnego przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały są zawarte w odpowiedzi na skargę informacje o przygotowaniu nowej uchwały i zamiarze jej przesłania tutejszemu Sądowi. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 ust. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa orzeczono jak w pkt 1sentencji wyroku. Rozstrzygnięte zawarte w pkt 2 wyroku oparto na przepisie art. 152 ww. ustawy.