I OSK 1510/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 167/10 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dla realizacji celu publicznego oraz ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 167/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa dla realizacji celu publicznego oraz ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta B. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, w celu realizacji celu publicznego – wydobycia węgla brunatnego poprzez zajęcie pod trasę maszyn, drogę technologiczną, wyrobisko Odkrywki S. oraz taśmociągi łączące Odkrywkę S. z Odkrywką B., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie O., gm. S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,5600 ha, stanowiącej własność T. K. oraz o ustaleniu na rzecz T. K. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na kwotę [...] zł. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. na terenach przeznaczonych dla potrzeb prowadzenia eksploatacji złoża węgla brunatnego "[...]". [...] SA zamierza przystąpić do realizacji celu publicznego jakim jest wydobywanie węgla brunatnego metoda odkrywkową, dlatego niezbędne jest pozyskanie własności nieruchomości stanowiącej własność T. K. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte pismem z dnia [...] lutego 2008 r. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] marca 2008 r. po raz kolejny złożono właścicielowi nieruchomości propozycję jej sprzedaży za kwotę zgodną z wyceną nieruchomości tj. [...] zł. Właściciel nieruchomości zaproponował natomiast kwotę [...] zł. W dniu [...] kwietnia 2009 r. odbyła się wizja lokalna z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. Na kolejnej rozprawie administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2009 r. przedstawiono operat szacunkowy z dnia [...] maja 2009 r. ustalający wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. [...] B. złożyła właścicielowi nieruchomości propozycję zapłaty kwoty [...] zł. Zamierzony cel wywłaszczenia jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tych okolicznościach uzasadnione jest orzeczenie o wywłaszczeniu prawa własności nieruchomości. Odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości określono według wartości rynkowej na dzień wydania decyzji w oparciu o wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego E. K. Wycena została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi i odpowiada rzeczywistej wartości rynkowej nieruchomości. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania T. K. Wojewoda Łódzki w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. wskazał, że z operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2009 r. wynika, iż wartość rynkowa wywłaszczanej nieruchomości wynosi [...] zł. Wartość rynkową prawa własności określono dla Alternatywnego Sposobu Użytkowania (WRA). Wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego opinia sporządzona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uchylając decyzje organów obu instancji w wyniku rozpatrzenia skargi T. K. zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia zgodnego z prawem ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie O., gm. S. Niekwestionowana natomiast przez stronę skarżącą jest zasadność samej decyzji o wywłaszczeniu w związku z realizacją celu publicznego. Ustalenie i wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi realizację zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP klauzuli wywłaszczeniowej dopuszczającej wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Odszkodowanie słuszne to odszkodowanie, które ma charakter ekwiwalentny w stosunku do wartości wywłaszczonego mienia. Innymi słowy odszkodowanie to ma stanowić wynagrodzenie szkody poniesionej przez osobę, której w drodze wywłaszczenia odjęto prawo własności jej nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, co do zasady, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualne ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Z operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2009 r., który stanowił podstawę ustalenia odszkodowania w sprawie wynika, że chociaż rzeczoznawca majątkowy E. K. wskazała, iż dokonała wyceny rynkowej nieruchomości to oddzielnie określiła wartości gruntu oraz drzewostanu. Tym samym w istocie zastosowała sposób określania wartości nieruchomości charakterystyczny dla metody odtworzeniowej, o jakiej stanowi art. 135 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z analizy treści art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami natomiast wynika, iż ustalana w oparciu o ten przepis wartość rynkowa nieruchomości obejmuje już wartość znajdującego się na niej drzewostanu jako elementu mającego wpływ na określenie rodzaju, sposobu użytkowania, przeznaczenie nieruchomości oraz jej stan. Tak ustalana wartość nieruchomości obejmuje zatem już wartość znajdującego się na niej drzewostanu jako jej części składowej i elementu mogącego mieć istotny wpływ na określenie jej rodzaju, sposobu użytkowania i przeznaczenia. W związku z tym uznać należy, iż przyjęty przez rzeczoznawcę sposób wyceny świadczy o braku konsekwencji co do wyboru metody wyceny nieruchomości. Zastosowano bowiem zarówno zasady wynikające z art. 134, jak i z art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza tym z operatu szacunkowego nie wynika dlaczego rzeczoznawca majątkowy określając wartość rynkową nieruchomości zastosował w istocie charakterystyczne dla ustalania wartości odtworzeniowej oddzielne określenie wartości gruntu i drzewostanu, zaś dokonując wyceny gruntu oparł się wyłącznie o analizę rynku lokalnego: teren gminy S. i gminy K. działek niezabudowanych o charakterze inwestycyjnym, przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, magazyny, bazy i składy. Rzeczoznawca majątkowy wskazała wprawdzie, iż w okresie od 2007 r. nie odnotowała wystarczającej ilości wolnorynkowych transakcji sprzedaży nieruchomości leśnych podobnych pod względem położenia, przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz podstawowych elementów taksacyjnych lasu, lecz trzeba mieć na uwadze także to, iż w myśl §26 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm.), przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. W przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości Z treści tych przepisów wynika więc, iż dopuszczalne jest przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, przyjmowanie cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości, a nawet na zagranicznych rynkach nieruchomości. Na rzeczoznawcy majątkowym nie ciąży wprawdzie nieograniczonego obowiązek poszukiwania dla celów wyceny nieruchomości podobnych, do czego uprawnia go treść §26 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w myśl którego rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych, lecz w takiej sytuacji powinien on wyjaśnić dlaczego ograniczył się do analizy runku lokalnego i to wyłącznie gminy S. i gminy K. Jest to tym bardziej istotne, iż nie budzi wątpliwości, że nieruchomości leśne są przedmiotem obrotu. Z operatu szacunkowego nie wynika także, czy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia spowoduje zwiększenie jej wartości, czy też nie, a co zgodnie z powołanym wyżej art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami winno zostać uwzględnione przy ustalaniu wartości rynkowej podlegającej wywłaszczeniu ziemi. Z treści tych przepisów wynika bowiem, iż w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie spowoduje zwiększenia jej wartości wartość rynkową ustala się według aktualnego sposobu użytkowania. Natomiast w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości – wartość rynkową określa się według alternatywnego sposobu użytkowania. Stanowi to naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 134 i 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich niewłaściwe - łączne - zastosowanie. Nie sposób przy tym zweryfikować, bez dodatkowej opinii rzeczoznawcy, jak to naruszenie wpływa na wnioski opinii, co przesądza, iż naruszenie to ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sam sposób wyceny drzewostanu również wzbudza uzasadnione wątpliwości co do jego poprawności. Na stronie nr 5 operatu rzeczoznawca majątkowy wskazała, iż według oznaczeń w uproszczonym planie urządzenia lasu powierzchnię 0,5400 ha zajmuje las typu bór wilgotny, którego główny gatunek stanowi "10 So" w wieku 37 – 52 (wiek zaktualizowany o upływ czasu 47 lat), bonitacji II i stopniu zadrzewienia 0,7, zwarciu umiarkowanym, nierównym, zadrzewieniu i bonitacji zmiennej, pjd. i grp. brzoza, dąb osika, zaś powierzchnię 0,0200 ha zajmuje las typu bór wilgotny, którego gatunek główny stanowi "10 Brz" z samosiewu w wieku 17 – 22 lat (wiek zaktualizowany o upływ czasu 22 lat), bonitacji II i stopniu zadrzewiania 0,7, zwarciu umiarkowanym, nierównym podszyt 20%. Tymczasem ze stanowiącego załącznik do operatu "Rejestru działek leśnych i gruntów do zalesienia wg właścicieli" wynika jedynie tyle, iż według stanu na dzień 1 października 1997 r. działka nr [...] miała być zalesiona sosną (0,5400 ha) i brzozą (0,02 ha). Już sama okoliczność, że pomiędzy datą przyjętego w tym dokumencie stanu zadrzewienia nieruchomości, a datą jej wyceny minęło prawie 12 lat budzi uzasadnione wątpliwości, co do rzetelności przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego podstawy ustalenia wartości drzewostanu. Następnie dokonując wyceny drzewostanu leśnego rzeczoznawca majątkowy przyjęła za podstawę cenę 1 m3 drewna tartacznego, ale wyłącznie iglastego w wysokości [...] zł w 2009 r. w Nadleśnictwie B., zaś wskaźniki wartości kosztów poniesionych na założenie i pielęgnację 1 ha oraz wartości 1 ha drzewostanu na pniu wyrażony w m3 drewna dla sosny (str. 8 operatu). Po czym w uwagach końcowych (str. 13 operatu) wskazała, iż wynik szacowania przedmiotowego lasu rosnącego na działce leśnej nr [...] w przypadku sosnowego drzewostanu w wieku 47 lat, stanowi wartość drzewostanu "na pniu", która odpowiada oczekiwanej wartości rynkowej, gdyby dokonać pozyskania i aktualnie pozyskane drewno na rynku lokalnym. W przypadku drzewostanu brzozowego w wieku 20 lat podstawowym elementem oszacowania wartości są wskaźnikowe koszty poniesione na założenie i pielęgnację szacowanego drzewostanu przy określonych elementach taksacyjnych. W konsekwencji tego autorka operatu przyjęła, iż wartość drzewostanu sosnowego w wieku 47 lat zajmującego powierzchnię 0,5400 ha wynosi [...] zł, zaś brzozowego zajmującego powierzchnie 0,0200 ha – 83 zł, co łącznie daje kwotę [...] zł. Przy czym tak dla drzewostanu sosnowego, jak i brzozowego za jeden ze wskaźników stanowiących podstawę ustalenia ich wartości (WBO) przyjęła cenę detaliczną w 2009 r. 1 m3 wyłącznie drewna iglastego w Nadleśnictwie B. – [...] zł (str. 8 i 12 operatu szacunkowego). Nie wyjaśniła przy tym dlaczego dla dwóch różnych gatunków drzew przyjęła tę samą wartość. Jest to tym bardziej istotne, iż do pisma z dnia [...] czerwca 2009 r. rzeczoznawca majątkowy załączyła fragment wydruku ze strony internetowej cennika detalicznego drewna i innych produktów Nadleśnictwa B., z którego wynika, iż ogólnie dla drewna iglastego o wskaźniku "WBO" cena detaliczna netto mieści się za 1 m3 w przedziale od 245 do 320, a cena detaliczna brutto od 298,90 zł do 390 zł. Z kolei dla drewna brzozowego o wskaźniku "WBO" wartości te wahają się w przedziale od 190 do 260 zł cena detaliczna netto i 231,80 do 317,20 zł cena detaliczna brutto. Również sam skarżący w toku postępowania przed organami administracji przedłożył m.in. kserokopię świadectwa legalności pozyskania drewna z tej nieruchomości, z której wynikają zupełnie inne ceny netto za 1 m3 od przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego, które w przypadku drewna sosnowego mieszczą się w przedziale od 168 do 461 zł, zaś za drewno brzozowe wynoszą - 461 zł. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się fragment sporządzonego na zlecenie uczestnika postępowania operatu szacunkowego wartości drzewostanu na pniu wzrastającego na działce nr [...] na dzień [...] listopada 2006 r., z którego wynikało, iż wynosi ona [...] zł, co stanowi kwotę prawie dwukrotnie wyższą od przyjętej w operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2009 r. Opinia wyrażona w operacie jest dowodem w sprawie i organ administracji zobowiązany jest poddać ją ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ, a nie rzeczoznawca majątkowy rozstrzyga sprawę. W takiej sytuacji organ administracji winien rozważyć celowość zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu uzupełnienia lub wyjaśnienia wyżej opisanych rozbieżności. Z uzasadnień decyzji organów administracji obu instancji wynika jedynie tylko tyle, iż wycena została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Poza tym w aktach sprawy brak jest postanowienia o dopuszczeniu tego rodzaju dowodu. Nie wiadomo więc, jaką tezę dowodową zakreślił rzeczoznawcy majątkowemu organ pierwszej instancji. Z chwilą otrzymania odwołania wraz z aktami sprawy organ drugiej instancji powinien przystąpić do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zadaniem organu odwoławczego jest więc rozważenie, jak należy rozstrzygnąć daną sprawę zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej, a nie tylko utrzymać lub zmienić decyzję organu pierwszej instancji. Na organie odwoławczym ciąży więc obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę odwołującą się. Z treści art. 136 kpa wynika natomiast uprawnienie organu odwoławczego do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W tej sytuacji za zasadne uznać należy podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 i art. 107 §3 kpa, skoro dokonując oceny sporządzonego w wyżej opisany sposób operatu szacunkowego organ odwoławczy poprzestał na lakonicznym stwierdzeniu, iż jest on prawidłowy pomimo tego, iż skarżący w toku postępowania konsekwentnie kwestionował jego poprawność. W decyzji nie wskazano jednostki zobowiązanej do wypłaty odszkodowania, nie określono, iż od przyznanego odszkodowania stronie przysługują odsetki, nie określono terminu płatności odszkodowania ani biegu odsetek, wbrew dyspozycji art. 132 ust.1, 2, 3 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Te elementy winny znaleźć się w decyzji, bowiem to ona stanowić będzie tytuł wykonawczy, wszystkie elementy płatności muszą zostać w niej zawarte. Wierzyciel, którym jest wywłaszczony właściciel winien wiedzieć w sposób niewątpliwy, od kogo może egzekwować określoną w decyzji należność. Z treści art. 112 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika bowiem, że tytuł wykonawczy wierzyciel składa bezpośrednio jednostce, z której działalnością wiąże się egzekwowana należność. Wierzyciel winien wiedzieć bez żadnych wątpliwości, czy dłużnikiem jest Kopalnia, czy organ administracji. W związku z tym brak powyższych elementów w decyzji stanowi naruszenie wymogów określonych w art. 107 § 4 kpa w zw. z art. 132 ust. 1, 2 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym organy obu instancji dopuściły się zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r. [...] S.A. zarzuciło naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 134 i art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nietrafne przyjęcie, że rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo sporządził wycenę poprzez zastosowanie w niej dwóch metod, zarówno metody rynkowej i odtworzeniowej, - art. 154 ust.1 powołanej ustawy poprzez przyjęcie, iż co prawda biegły dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, ale podlega to weryfikacji i analizie organu administracji, - §26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że biegła określając wartość rynkową nieruchomości powinna wziąć pod uwagę większą ilość transakcji, jeżeli takich nie było na lokalnym, czy też krajowym rynku, należało skorzystać nawet z rynku zagranicznego. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7 kpa poprzez uznanie, że decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty B. jest niezgodna z prawem i wadliwa; a wobec tego zasługuje na wyeliminowanie i nie wzięcie pod uwagę również interesu społecznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zarzut Sądu, iż rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo sporządził wycenę jest nieuzasadniony. Zarówno Sąd jak i organ administracji mają prawo badać zgodność szacunku z obowiązującymi przepisami, ale nie powinno to oznaczać zbytniej ingerencji w treść tej opinii. Skoro opinie sporządza biegły z tego zakresu, to należy wyjść z założenia, że tylko ewidentne naruszenia czy też nieprawidłowości powinny być podstawą jego zakwestionowania. Natomiast Sąd w tym przypadku dokonał zbyt dalekiej ingerencji co do treści tej opinii, zarzucając nieprawidłowość przyjętych stawek oraz wielkość powierzchni drzewostanu przyjętego do wyceny. Tymczasem, organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje on wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tj. zbadać czy został wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak również standardami zawodowymi obowiązującymi w przedmiotowym zakresie, przy wycenie drzewostanu leśnego podstawą jest średnia cena 1 m3 drewna tartacznego iglastego, bowiem tabele służące do określenia wartości drzewostanu sporządzone zostały w przelicznikach na m3 surowca tartacznego iglastego bez względu na gatunek. Natomiast to, że biegła dokonywała odrębnej wyceny drzewostanu mogło wyniknąć z faktu, iż w dacie sporządzania przez biegłą operatu las na nieruchomości był już częściowo wycięty i fizycznie go już nie było. Co do zarzutów Sądu w zakresie braków decyzji wywłaszczeniowej należy przyznać iż faktycznie tych elementów ona nie zawiera, jednakże nie są one konieczne, gdyż art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje te kwestie i organ administracji nie ma w tym zakresie swobody decyzyjnej. Odszkodowanie płatne jest jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu Do skutków opóźnienia przepis wskazuje, iż stosuje sie przepisy kodeksu cywilnego, do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Starosta. Przepisy nie wskazują, iż elementy te są niezbędnymi elementami decyzji o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. K. wniósł o jej odrzucenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania nie został w skardze uzasadniony. Niemniej jednak zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, skoro Sąd prawidłowo uchylił zaskarżone decyzje administracyjne ze względu na ich wydanie bez wyjaśnienia i oceny przydatności dowodowej operatu szacunkowego przyjętego do ustalenia wysokości odszkodowania warunkującego konstytucyjną dopuszczalność wywłaszczenia. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut kasacyjny naruszenia art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Jakkolwiek bowiem z przepisu tego wynika niezależność rzeczoznawcy majątkowego od organu zlecającego sporządzenie opinii o wartości nieruchomości i od stron postępowania wywłaszczeniowego w wyborze metodologii określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, to jednak – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 kpa zwłaszcza w przypadku kwestionowania jej przez stronę postępowania wywłaszczeniowego uprawnioną do uzyskania odszkodowania. Organ orzekający o wywłaszczeniu – zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zobowiązany jest bowiem do ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie wartości wywłaszczanej nieruchomości, dlatego prawidłowość ustalenia wysokości tego odszkodowania zależy od poprawności sporządzonej opinii o wartości nieruchomości. Ocena zaś organu poprawności opinii nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, jak w rozpatrywanej sprawie, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane. O ile organ orzekający i strony postępowania nie mogą narzucać rzeczoznawcy majątkowemu przyjęcia określonej metodologii wyceny, to jednak rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest wyjaśnić i uzasadnić ustalenia przyjęte w opinii o wartości nieruchomości. Ponadto, organ orzekający o ustaleniu odszkodowania zobowiązany jest z mocy art. 107 §3 kpa ustosunkować się do zarzutów strony kwestionującej ustalenia i wynik opinii o wartości nieruchomości, skoro opinia ta stanowi dowód do ustalenia wysokości odszkodowania, jako ekwiwalentu za wywłaszczenie nieruchomości. Podmiot pozbawiany własności nieruchomości w drodze wywłaszczenia ma bowiem prawo oczekiwać wyjaśnienia przez organ orzekający, czy opinia o wartości nieruchomości nie zawiera wadliwości rzutujących w konsekwencji na ustalenie wysokości odszkodowania. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżone decyzje z powodu zaniechania przez organy orzekające oceny opinii o wartości wywłaszczanej nieruchomości i braku wyjaśnienia zarzutów skarżącego wobec tej opinii. Wyjaśnienia te są niezbędne ze względu na wykazanie przez Sąd zaistnienia w tej opinii okoliczności co do wyliczenia wartości składników wywłaszczanej nieruchomości wymagających wyjaśnienia w kontekście ustawowych reguł określania rynkowej wartości tej nieruchomości. Zaniechanie przez organy orzekające wnikliwej oceny opinii o wartości wywłaszczanej nieruchomości w kontekście zarzutów skarżącego nie może bowiem skutkować prowadzeniem sporu o wartość nieruchomości i wysokość ustalonego odszkodowania przed sądem administracyjnym, którego rolą jest wyłącznie ocena nienaruszania prawa zaskarżonym rozstrzygnięciem. Tymczasem, treść skargi do Sądu pierwszej instancji oraz treść skargi kasacyjnej wskazuje m.in. na prowadzenie przez inwestora i osobę wywłaszczaną sporu o prawidłowość określenia wartości nieruchomości, który powinien być wyjaśniony i oceniony w postępowaniu administracyjnym, a nie przed sądem administracyjnym. Słusznie natomiast skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię §26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przepis ten stanowi, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Przepis ten znajduje zatem zastosowanie w przypadku, gdy na lokalnym rynku nieruchomości brak jest obrotu nieruchomościami o określonych cechach. Tymczasem Sąd pierwszej instancji wskazał dopuszczalność jego stosowania także w przypadku istnienia obrotu takimi nieruchomościami na rynku lokalnym, ale gdy ilość tych nieruchomości nie jest wystarczająca. Jakkolwiek więc Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował cytowany przepis, to jednak samo rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku odpowiada prawu, dlatego zarzut ten nie mógł być uwzględniony, zwłaszcza że wykładnia Sądu został odniesiona do stwierdzeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w opinii o wartości nieruchomości dotyczących braku na lokalnym rynku nieruchomości wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi, co potwierdza stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności wyjaśnienia przez organy orzekające znaczenia tej okoliczności dla ustalenia wysokości odszkodowania. Słuszny jest również zarzut kasacyjny błędnej wykładni Sądu art. 134 i art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnośnie zastosowania w opinii o wartości nieruchomości dwóch metod wyceny tej nieruchomości. Z przepisów tych wynika bowiem, iż brak możliwości określenia rynkowej wartości nieruchomości uprawnia do określenia jej wartości odtworzeniowej. Określając tę wartość, odrębnie określa się wartość gruntu i odrębnie określa się wartość części składowych. Przy określaniu zaś wartości gruntu stosuje się wskazane przez ustawodawcę w art. 134 ust. 2-4 w zw. z art. 135 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguły wyceny dla określania rynkowej wartości gruntu. Oznacza to, iż określanie odtworzeniowej wartości nieruchomości nie wyklucza określania wartości gruntu stanowiącego część nieruchomości zadrzewionej – jak w rozpatrywanej sprawie – z zastosowaniem ustawowych reguł określania rynkowej wartości tego gruntu. Błędna wykładnia Sądu pierwszej instancji powołanych przepisów nie podważa jednak zaskarżonego rozstrzygnięcia, a potwierdza jedynie konieczność wyjaśnienia tej okoliczności dotyczącej opinii o wartości nieruchomości przez organy orzekające przy ustalaniu odszkodowania. Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wyrok ten odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.